专题·原创 | RCEP对区域和全球供应链安全的促进及其启示

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2021年5月29日04:10:54评论37 views字数 5869阅读19分33秒阅读模式
专题·原创 | RCEP对区域和全球供应链安全的促进及其启示
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文│数字丝路安全智库/西安交通大学苏州信息安全法学所 朱莉欣 马民虎
作为目前全球最大自由贸易协定，区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）涵盖了约22 亿人口，15 个国家，将有力加强成员国之间的实体经济联系、增加亚太地区市场规模，推动新冠疫情后的地区经济复苏。同时，RCEP 也是对利用关税等措施设置贸易壁垒的保护主义趋势的有力反击 , 是抵抗贸易紧张和疫情冲击的中坚力量。基于全球供应链在这一进程中的重要作用，RCEP 旗帜鲜明地表达了促进区域和国际供应链的顺畅和安全的立场，在贸易、投资和纠纷解决等各个方面做了相关规定，给世界展示了降低全球化减缓的努力和积极信息。正如摩根士丹利首席中国经济学家罗宾·邢及其团队在 11 月一份报告中表示，RCEP 可能有助于加速其他贸易协定的谈判——如中日韩自由贸易协定和中国—欧盟双边投资协定。RCEP 在 2020 年11 月 15 日签署后不久，12 月 30 日中国—欧盟双边投资协定也宣布完成。
RCEP 成员不仅有东盟成员国、中国等亚洲国家，还包括了澳大利亚、新西兰等西方国家，内容极具包容性。国际社会对 RCEP 促进区域和国际供应链的重要作用给予了充分肯定，研究协定相关内容的成功性，对于我国保障数字经济发展所需的国际 ICT供应链有着重要的借鉴意义。


一、将促进区域和全球供应链作为基本原则和目标

1. 总序中确定的促进参与区域和全球供应链原则
RCEP 开宗明义，在序言里就把本协定的目标和保障供应链紧密地联系起来，表达了具有自身特色的促进参与区域和全球供应链原则。其序言中明确指出，为“扩大并深化本地区经济一体化，增强经济增长和公平的经济发展”，达到 RCEP“增强缔约方的经济伙伴关系，以创造新的就业机会，提高生活水平，改善各国人民的普遍福利”的目的，协定“寻求建立清晰且互利的规则，以便利贸易和投资，包括参与区域和全球供应链”。
根据 RCEP 全文内容，其促进参与区域和全球供应链的原则包含并体现在以下三个方面：首先，RCEP 肯定了区域和全球供应链顺畅对贸易和投资的重要促进作用、对地区经济发展的贡献，要通过促进供应链深化本地区经济一体化，这鲜明地表达了成员国对“去全球化”的摈弃。其次，协定对供应链的保障主要通过明确规则的方式，即以规则治理作为基础，以互利的方式便利区域和全球供应链的参与。第三，RCEP 采取了规则之治基础上的法律现实主义，即协定并非简单地追求平等，而是充分认识到国家间区别的基础上的互利，对最不发达国家进行帮助。因此，RCEP 的序言中也专门指出，要帮助最不发达国家缔约方参与本协定，包括扩大这些最不发达国家的“贸易和投资机会以及参与区域和全球供应链”。
2. 以加强区域和全球供应链环境为具体环节目标
除了序言确定的促进参与区域和全球供应链原则以外，在供应链关键的跨国环节——海关程序的相关规定中，RCEP 直接把加强全球和区域供应链环境写入“第四章海关程序和贸易便利化”的目标中，本章第二条第（五）项规定，要“便利缔约方之间的贸易，包括通过加强区域和全球供应链环境。”
为促使成员国海关实现这一目标，协定规定了海关法律和法规在其关税领土内的一致实施和适用，要求缔约方海关应当以非歧视和易获得的方式，在可能的范围内在互联网上迅速公布下列信息，以使政府、贸易商和其他利害关系人能够知晓；设立咨询点提供合理咨询，要求每一缔约方应当保证其海关程序和实践具有可预见性、一致性和透明度，通过包括货物的快速通关在内的措施便利贸易，对经认证的经营者提供贸易便利化措施。除此之外，RCEP 的海关程序中还设置了预裁定制度、货物抵达和信息提交后的 48 小时内放行制度、风险管理制度、措施和联络点制度；并且通过各项海关合作措施，尽可能减少供应链断裂风险，促进地区和全球供应链顺畅。


二、重点保障贸易环节的区域和国际供应链安全

要维护和促进区域及国际供应链顺畅与安全，须要反击随意设置贸易壁垒的保护主义。在当今疫情冲击带来的供应链断裂风险和美国借口安全问题扰乱全球供应链的情况下，RCEP 重点通过规范货物贸易的便利措施、明确可以采取的非关税措施，防止利用关税等措施设置贸易壁垒，巩固区域和全球供应链的安全，抵御各种风险带来的对供应链的冲击。
首先，RCEP 采取反贸易壁垒措施以保障供应链顺畅。主要措施包括：（1）通过给予最惠国待遇，或给予“原产货物”优惠关税待遇的等规定，大幅降低成员国之间的关税。（2）通过专门规定非关税壁垒，避免非关税壁垒成为区域供应链的风险。（3）逐步取消关税。RCEP 成员国间服务贸易和外商直接投资的开放程度显著高于之前的“10+1”自由贸易协定 , 货物贸易的零关税将覆盖约 90%，并将在 20 年内逐步取消关税，各签署国可以按照自己的节奏实施。
其次，RCEP 通过贸易规则的透明化、一致性和对不发达国家实施帮助，有力加强了成员国之间的实体经济联系。如今，中国是唯一经济正增长的主要经济体，RCEP 对国际贸易的强化会增加成员国向中国的出口，从而推动中国经济增长对其他地区国家的溢出效应，为新冠肺炎疫情后的地区经济复苏注入新的动力。进一步的，协定还会使受中美脱钩影响的地区成员供应链问题同步化，从而有助于重建区域供应链，减少本区域对美国和欧盟市场的依赖。
第三，RCEP 还将取代本地区的一些双边贸易协议，其单一的规则将取代复杂的监管网络，并为贸易和海关程序提供一套“具有最佳实践”的规则，从而有利于供应链的恢复和发展。以原产地规则为例，本地区现有 27 个自由贸易协定和44 个双边投资协定，RCEP 中原产地规则的统一和标准化将有利于贸易和投资便利化，同时促进区域价值链发展。以前在印尼生产的产品中如果含有澳大利亚部件，可能会根据其他地方的原产地规则征收关税，但新的 RCEP框架将消除这种复杂性，并鼓励制造商和零售商在该贸易区域内寻找供应商和合作伙伴。这会进一步降低本地区的供应链成本，其可替代性也进一步增加。


三、从投资到产权保护全面促进区域及国际供应链安全

区域及国际供应链的顺畅需要供应链中的企业、供应商和销售商，乃至最终消费者之间，能根据区域和全球消费者的需求快速反应，达到商流、物流、资金流和信息流的通畅。因此，供应链的保障除了需要降低各种关税和非关税贸易壁垒以外，还需要平衡外国投资、技术保护和安全等方面的关系。而 RCEP 涉及的范围非常广泛，章节内容包括投资及其安全例外、知识产权及未披露信息的保护、电子商务及网络安全等方面，从而全方位地促进了区域和国际供应链的顺畅。
在投资环节，由于有效的供应链网络会加速资金融通和使用效率，供应链的顺畅和投资环境的保护相辅相成。RCEP 第十章“投资”规定了成员国之间的国民待遇、最惠国待遇，并进一步规定了投资待遇资本转移自由、损失补偿、征收和禁止业绩要求。特别需要指出的是，在禁止业绩要求中，规定不得强制“向其领土内的人转让特定技术、生产流程或其他专有知识”；不得强制“仅从该缔约方领土内向一个特定地区市场或世界市场提供投资所生产的货物。”为平衡安全和促进投资的关系，第十五条安全例外明确规定：“尽管有第十七章第十三条安全例外的规定，本章的任何规定不得解释为：要求一缔约方提供或允许获得其确定披露会违背其基本安全利益的任何信息；或者阻止一缔约方为下列目的适用其认为必要的措施：（1）履行其维持或恢复国际和平或安全的义务；或者（2）保护其自身根本安全利益。”
在知识产权保护环节，RCEP 明确将保护知识产权的目标和深化经济一体化合作联系在一起，以“减少对贸易和投资的扭曲和阻碍”，从而实现促进技术发展与供应链保障的平衡。比如，在本章第七条国民待遇中，协定规定缔约方可以要求国民待遇在司法和行程程序方面的例外，但这类规定“是确保遵守其与本章没有抵触的法律法规所必需的；以及不以对贸易构成变相限制的方式实施。”另外，着眼于本区域的国家发展现实，RCEP 规定了最不发达国家知识产权保护的过渡期和技术援助。本章第十三节“过渡期和技术援助”通过给予特定缔约方五年或五年以下的过渡期，并对其提供技术援助，来减少知识产权高水平保护对最不发达国家带来的负面影响，从而保障这些国家的供应链的安全。
在电子商务环节，随着信息化和无纸化成为经济全球化的一大趋势，电子商务成为全球供应链管理的一个重要环节。RCEP 第十二章电子商务将“促进缔约方之间的电子商务，以及全球范围内电子商务的更广泛使用；致力于为电子商务的使用创造一个信任和有信心的环境；以及加强缔约方在电子商务发展方面的合作”作为目标。具体内容包括成员国电子商务的合作、规范和承认无纸化贸易、电子认证和电子签名的法律效力，保障相关贸易便利化等等。RCEP 还通过线上消费者保护、监管非应邀商业电子信息、开展网络安全合作、促进跨境电子商务等方面的规定，平衡了数据安全和商务合作的关系。
就全球经济发展来看，RCEP 的签署正处于一个关键时刻，由于疫情的影响，世界各地的跨国公司正在重新考虑其投资战略；RCEP 的一体化和区域化，为跨国公司提供了一个有吸引力的选择，提升了本区域国家的经济地位。而 RCEP 包含电子商务、知识产权和技术合作会支持中国等缔约国的市场准入竞争优势 , 包括互联网平台和通信技术领域的优势。这些优势结合在一起，将进一步促进本地经济发展，改变一直将西方国家视为最终贸易目的地的全球贸易结构和价值链，促进本区域供应链的优化整合。


四、RCEP 纠纷预防解决机制对供应链安全的保障

区域和全球供应链是分散在各国的从原料供应商到最终消费者的利益整合，这个过程的风险是多方面的。RCEP 除了从贸易这个角度尽量减少供应链风险以外，还设置了多种的纠纷预防解决机制保障供应链安全。
RCEP 的纠纷预防解决机制的框架主要有三层：
第一层是通过采取一致性做法或合作推行最佳实践的方式预防纠纷或冲突。就一致性而言，如第四章“海关程序和贸易便利化”规定，将保证每一缔约方海关法律和法规适用的可预见性、一致性和透明度作为目标，要求每一缔约方应当保证其海关法律和法规在其关税领土内一致地实施和适用。在第十九章“争端解决”部分要求执行审查专家组的报告列明一方为履行义务而采取的措施是否与本协定内容具备一致性。就最佳实践而言，RCEP 在海关合作、电子商务合作、网络安全合作方面，都通过推动交流各方的“最佳实践”和分享信息，以提高有效性、统一性和一致性。
第二层是通过磋商等沟通渠道初步解决纠纷。在涉及的各个领域，RCEP 都设置了磋商途径，以预防和解决响应的纠纷。例如，在第四章海关程序和贸易便利化中，第二十条专门规定了“磋商和联络点”制度，规定：“一缔约方可以随时请求与另一缔约方就本章在运行和实施过程中出现的重大海关事项进行磋商，同时提供与该事项相关的细节”，“如此类磋商无法解决该事项，请求磋商的缔约方可以将该事项提交至货物委员会。”在第七章贸易救济中，第六条专门规定了磋商机制：“任何缔约方可以要求与另一缔约方就第十九章第三条（范围）第一款所描述的任何事项进行磋商。一被诉方应当对一起诉方提出的磋商请求给予适当的考虑并应当给予此类磋商充分的机会。”
第三层是设置裁决程序，通过上诉解决纠纷。RCEP 的纠纷预防解决机制的主要特点是充分保障各成员国的平等地位，以合法和发展为目标导向，尊重各国不同发展状况、强调诉讼前的沟通和协商解决。协定第十九章专门规定了争端解决制度，就争端选择场所、磋商、斡旋、调解或调停、设立专家组、起诉程序、时间表、陈诉、听证会、程序的中止与终止、最终报告的执行、执行审查、补偿和中止减让或其他义务、最不发达国家缔约方的特殊和差别待遇等内容作了详细的规定。
富有特色的是，RCEP 的争端解决条款仍强调成员间的磋商和沟通，并给予不发达地区和国家以特殊待遇。除了上述的磋商是第十九章争端解决规定的环节以外，在电子商务一章中，第十七条争端解决明确规定：“如缔约方就本章的解释和适用存在任何分歧，有关缔约方应当首先善意地进行磋商，尽最大努力达成共同满意的解决方案。”并且，“任何缔约方不得就本章项下产生的任何事项诉诸第十九章（争端解决）的争端解决。”对最不发达地区和国家的特殊和差别待遇是 RCEP 主张“事实正义”的表现。在“争端解决”一章中，第十八条专门规定了“最不发达国家缔约方的特殊和差别待遇”，规定：“在确定涉及最不发达国家缔约方争端的原因，以及在争端解决程序的所有阶段，应当特别考虑最不发达国家缔约方的特殊情况。为此，缔约方在本程序项下提出涉及最不发达国家缔约方的事项时应当保持适当克制。”在第十七章一般条款和例外中还规定了第十六条《怀唐伊条约》，规定：“本协定的任何规定不得阻止新西兰采取其认为必要的措施，就本协定涵盖的事项给予毛利人更优惠的待遇，包括履行其在《怀唐伊条约》项下的义务。”从而，“缔约方同意，对《怀唐伊条约》的解释，包括对其项下产生的权利和义务性质的解释，不得适用本协定的争端解决规定。”这些保护性条款无疑会促进最不发达地区和国家与本区域其他国家的合作，推动其发展。从长远的观点看，符合本区域和全球供应链的丰富和完整的需要。


结语：仍然面临挑战的未来

无疑，RCEP 带来的国际性利好是多方面的，将有助于发展因新冠肺炎疫情和中美脱钩而中断的供应链，支持地区和世界经济复苏。然而，我们在欣喜之余也要看到，由于区域和国际供应链越来越受地缘政治的影响，它所面临的风险也将会更加复杂。美国近年来对中国的在高技术领域的“断供”行为将中国排除在 ICT 核心技术的供应链之外。而印度最终退出了 RCEP 的谈判，并和 RCEP 中的另外两个国家——日本和澳大利亚开启了弹性供应 链 倡 议（The Resilient Supply Chain Initiative，RSCI）。RSCI 的目标是建立具有弹性的供应链，并意图独立于中国。RSCI 还在寻求更多东南亚国家的加入，意图将区域供应链大部分与中国相剥离。这些国家如果也加入 RSCI，将会影响 RCEP 目标的实现，改变 RCEP 已经达成的平衡。因此，在研究 RCEP 成功之处的同时，我们更要看到 RCEP 面临的挑战，并从外交、战略和法律制定等各个方面给予积极应对，以长远地促进和保障区域及国际供应链的顺畅、安全。

（本文刊登于《中国信息安全》杂志2021年第2期）


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