前沿 | 全球主要国家和地区数字政策及其战略考量

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文│ 中国信息通信研究院 张郁安
新科技革命促使数字技术、数字经济领域产生大量规则空白。传统国际机制在回应数字经济治理需求中遇到阻力,新规则新秩序处于建构期。世界主要国家和地区为应对数字全球化的机遇与挑战,积极出台数字政策,并深深打上本国政治经济的烙印。未来全球数字治理将更加直面开放与保守、多边与孤立、发展与安全的权衡与博弈,对数字经济政策、进程和影响产生深刻影响。


一、主要国家数字政策及主要考量

(一)美国:维护产业优势并通过区域贸易协定推进数字规则
国内层面,美国一改过去较少由政府主导推动产业发展的做法,于 2019 年颁布了《美国主导未来产业(2019)》战略规划,将人工智能、先进制造业、量子信息科学和第五代移动通信作为决定美国未来高端产业命运的四大领域,通过增加政府直接研发投资,立法授权更为严格地审查外资对美国企业的收购,动用税收、金融、财政、司法等综合手段,以“全政府战略”维护美国在尖端领域的全球优势。
国际层面,美国近年来以双边、多边贸易协议为主要渠道,推动跨境数据流动、源代码保护、平台免责等新型数字规则,将“美式模板”向全球推广,搅动全球数据流动和数字服务贸易格局。以跨境数据流动为例,美国一举突破在该领域已经存在30 多年的主权保留规则,在《美墨加协议》以及《美日数字贸易协定》中率先设定了超越“公共政策”“公共安全”底线的数据自由流动条款,为本国产业的全球发展和保持优势开辟道路。
美国数字政策出发点在于,为了应对尖端技术和技术密集型产业的发展所伴随的巨大市场风险和外部竞争压力,以国家之力维护其在全球数字产业链中的领先位置。同时,现有国际多边机制在推动数字规则的谈判和确立中进展缓慢,美国要从本国国家利益出发,重新定义和构建国际经济秩序。
(二)欧盟:“数字主权”意识觉醒与实践
数字经济在欧盟国家的经济版图中占有越来越重要的地位,未来欧盟的经济增长将很大程度上依赖于数字经济。新一届欧盟委员会上任后,将“塑造欧盟的数字未来”作为任期内的六大目标之一,着力塑造欧盟在数字领域的领导力和自主权。在全球数字化竞争格局下,出于对丧失数据掌控力,在创新竞争和规则制定中落后的担忧,欧盟近期出现了维护自身“数字主权”的主张,并相应提出三大行动方案:一是促进数据基础设施建设与利用。自主纳米电子、机器人、5G 等新一代信息技术。二是在工业(制造业)、交通、健康等 9 个战略行业建立数据空间,推动数据共享。德、法联手建设本地云计算 Gaia-X 项目,抗衡美国敏感行业德网络安全审查,继续利用 GDPR 推动个人信息保护。三是强化数字市场竞争监管。以保护本土中小企业为出发点,进一步重塑数字平台竞争秩序,强化算法透明和中立,推动数据共享和转移自由。
欧盟提出“数字主权”有三重考虑,一是担忧在数字竞争中落后。目前,欧盟在人工智能、量子计算等新技术研发中暂时落后于中、美。关键信息基础设施供应链安全亦存在风险,引发担忧。二是积极维护“欧盟价值观”,在与数字领域的主要竞争者美、中两国博弈中,欧盟要坚持自身保护人权、保护中小企业的价值观,并贯彻于数据流动、隐私保护、竞争秩序中。三是应对多边主义受挫,通过市场力量工具化重塑欧盟影响力。多边主义一直是欧盟对外政策的核心,但近年来 WTO 等传统多边机制正在经历危机,作用力减弱。在此背景下,欧盟利用其作为全球最大最富裕市场的优势,通过升级制裁工具、严格外商投资审查,强化市场秩序等举措谋求竞争优势,重塑欧盟的全球领导力。
(三)日本:灵活务实地推进数字政策
国内层面,日本的数字化转型策略“社会 5.0”积极回应老龄化等主要社会问题,重视将新一代信息技术与民生行业相结合,提出利用人工智能和机器人提供医疗照料,利用无人汽车承担物流和公共交通等计划。近年来,日本的个人信息制度保护趋向严格,正适度向欧盟 GDPR 靠拢,并尝试就cookie、社保号码等特定个人信息制定保护立法。
国际层面,日本在数据保护领域灵活游走于美欧之间,与双方接轨程度不断加深。近期,日本与美国更新双边贸易协定,并在 APEC、G20、CPTPP 下的数字治理机制中追随美国,助力“美式模板”扩大影响力。同时,又以积极姿态融入欧盟GDPR 体系,通过达成欧日、英日自由贸易协定,公共双边数字贸易关系。此外,日本还谋求成为全球跨境数据流动制度的推动者。在 2019 年世界经济论坛上,日本提出“数据可信自由流动”主张,意在以调停人身份弥合美国、欧盟及其他国家的分歧,推动形成相对统一的全球制度。
在数字领域,日本在稳定同盟关系的同时,积极推展自身战略空间。一方面,日本在经济与科技领域的规则制定中与美国开展协调,维持“大局稳定”。另一方面,日本从实用主义和自身利益出发,积极拓展与欧盟等国家的数字治理合作。同时,日本在国际场合积极扮演协调者角色,尝试提供公共产品,摸索不同制度对接的可能。
(四)印度:民族主义激励下的数字保护主义
在全球 17 个快速增长的数字化市场中,印度排名前列。莫迪政府于 2015 年首次提出印度的数字化转型计划“数字印度”,目标是引领印度跨越与数字化程度较高国家之间的数字鸿沟。该计划由提高宽带普及率、移动互联网普及率、发展电子物流等九大具体项目组成。与此同时,印度数字监管制度呈现出保守化倾向,印度法律规定,敏感个人数据必须在境内留存副本;关键个人数据原则上不能出境。2019 年,印度出台电商监管新规,限制对沃尔玛、亚马逊等外国平台的投资。
莫迪政府的民族主义和保守主义倾向是印度数字政策的深层基调。本届政府在外交领域夸大国家安全议题,夸大外部因素对国内经济增长、民生等问题的影响。在经济领域强化保护主义,限制外国企业在本国市场的经营活动,扶植本土产业发展。2020 年印度制造业在新冠疫情冲击下萎缩态势明显,印度适时推动产业链外交,借产业链重塑之机,加快国内产业发展,减少对外依赖。
(五)东盟:构建数字全球化的规则新空间
近年来,东南亚数字经济蓬勃发展,数据中心和云计算产业发展迅猛,所占市场份额已接近全球30%,排名世界第二。东南亚国家的跨境数据流动政策相似度较高,大多确立了在取得数据主体同意的条件下允许跨境数据流动的规则。此外,东南亚各国也对特定类型数据采取了不同的本地化政策。如印尼对电子货币数据和政府掌握的个人信息,新加坡对部分公共机构数据,菲律宾对金融数据均要求原则上不得跨境。
东南亚国家同为数据中心产业市场,彼此之间存在规则竞争,过于严格或宽松的制度均不利于吸引跨国客户,因此各国政策逐渐趋同。另一方面,在全球治理规则积极构建的当下,东南亚扮演着秩序辅成国的角色,国家之间在互动平衡与合作过程中产生共识和规范,构成了一种关系网络,也可以成为一类全球规范供给者和进程设计者。


二、主要国家数字政策总体特点

全球数字产业竞争发展,各方危机感和保护主义倾向增强。领先者意识到新兴国家在全球数字产业链中不断发起挑战,必须投入更多国家力量对内扶持,对外应对竞争者。居中者担忧产业上的相对劣势威胁主权与人权,需动用包括市场力量在内的优势维护“数字主权”。后进者则愈加保守,对外商投资和外资经营设置更高门槛,扶持本土产业发展。
双边贸易协定在推动跨境数据流动规则演进中表现活跃,而多边机制相对乏力。经合组织、G20等缺乏对主权国家的强制力,WTO 等在数字贸易新规则谈判中进展缓慢,难以调和国家间立场,使有关规则无法实质性推进。与之相对,《美墨加协议》《欧日贸易协定》等区域贸易协定却一再改写跨境数据流动规则,正在成为推动规则进展的主要力量。
全球个人信息保护秩序演进中多种角色正在形成。欧盟作为隐私保护领域的秩序主导国,成功利用“布鲁塞尔”效应将 GDPR 影响输出至全球多国。美国作为秩序改革国,根据自身利益需求调整制度安排,设定新议题新议程,并努力获得更多国家认同。日本、东盟国家作为秩序辅成国,同时与秩序主导国和改革国接触,在机制建设中发挥平衡作用。


三、对中国应对全球数字政策博弈的思考

以开放和创新应对全球数字市场保护主义抬头倾向。未来全球数字市场将更加直面开放与保守、多边与孤立、发展与安全的权衡与博弈。中国应坚持扩大开放,与世界其他国家和地区开展全球要素分工合作,实现价值链、供应链、服务链在其他外部空间的拓展、转移和重组;坚持科技创新,支持大数据、人工智能、先进制造等新一代技术的研究与应用,增强国家科技实力。
探索国内数字监管制度与世界其他主要制度对接融合。当下中国作为秩序改革国,采取包容性制衡更符合自身利益。建议主管部门探索提升数字平台的版权保护标准,强化平台对于侵权内容的过滤删除责任;探索提升平台承担执法协助义务的规则透明度;探索个人信息保护制度与欧盟 GDPR 机制对接的可能性,提升制度精细化,避免制度严格而操作宽松。
警惕跨境数据流动政策加速成为新型贸易壁垒。随着美国近年来加紧通过贸易协定推高数据自由流动标准,削减数据本地化措施,跨境数据流动规则正在成为参与世界数字经济的“入场券”,其隐含的排外效应值得关注。现有研究表明,数据流动对金融、保险等行业的影响最弱,建议中国选择在最有利于推动国内相关行业发展的领域推进数字流动规则。目前,中国积极参与 RCEP 等区域协定下的数字贸易规则,为中国企业发展争取有利环境。未来,数字服务贸易将成为国际数字经贸重点博弈领域,中国可探索与欧盟、“一带一路”、非洲国家等贸易伙伴缔结数字贸易协议,助力移动支付、地理信息服务、内容电商等具有相对优势的数字服务产业海外发展。

(本文刊登于《中国信息安全》杂志2021年第2期)



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