一、发布背景

作为有望引领第四次工业革命、重塑经济社会发展形态的新兴技术，人工智能已经成为了全球科技竞争的焦点。目前，全球的人工智能属于创新增长的爆发期，与此相关的各种理念、研究、技术、应用、产品、平台等如雨后春笋般涌现。2017年以来，全球30多个国家和地区已出台了人工智能战略，抢占技术、应用和产业高地。这一革命性技术改变着经济和社会的面貌，重塑了企业和国家的竞争格局，在全球范围推动新的“超级势力”的产生。

人工智能席卷全球的趋势势不可挡，但如何监管却成了棘手的问题。新一代人工智能具有高度的自主性、自学习及适应能力，传统的监管模式已难以适应其发展需求，在对智能产品应用后果和风险的预判，问题责任归属，以及对潜在安全风险管控等方面都将面临新的挑战。正如欧盟委员会主席冯德莱恩指出的，“AI可能会非常有利可图，但它会带来重大风险。”监管虽然很难，但是必须进行监管。因此，面对人工智能的广泛应用，社会各界对于人工智能的法律、伦理和社会影响给予了持续关注和激烈讨论，呼吁重视AI伦理，加强AI治理，发展安全可信、负责任的人工智能。

国际层面，人工智能领域的竞争已从技术和产业应用扩张到了国际规则的制定，尤其是AI伦理和治理规则的制定。美国和欧盟人工智能监管指南和白皮书的出台，意味着人工智能政策已从伦理转向监管，美欧意在立法和监管上谋求全球领导地位。

二、美国以监管和非监管措施共促AI的创新与发展

美国《人工智能应用监管指南》提出了十大监管原则，涵盖公众对AI的信任、公众参与规则制定、科研操守和信息质量、风险评估与管理、成本效益分析、灵活性、公平与非歧视、披露与透明度、安全保障、跨部门协调等层面。这些原则代表着美国在AI监管上的总体思路。

对美国而言，保持其在AI发展领域的全球领导地位对于维护经济和国家安全至关重要，所以美国政府政策的核心一定是维持和增强美国在AI方面的科学、技术和经济领导地位。AI监管自然也是服务于这一目的。为此，指南要求，联邦机构在决定是否以及如何对可能影响AI应用的领域进行监管时，应评估潜在监管对AI创新和增长的影响，利用AI补充或者替换原有系统时应考虑采用AI的潜在收益和成本，减少、移除AI技术发展和应用面临的不必要障碍，持续促进技术和创新的进步。因此，国监管的前提是鼓励AI的创新和发展的。

美国政府认为对于特定AI应用可以采取非监管措施。对于特定的AI应用，相关机构可能发现现有的或者可预见将出台的法规缺乏明确的规定，或者新法规的出台不能证明其成本合理。在这些情况下，相关机构可能会考虑要么不采取任何行动，要么选择可能适合解决某些AI应用程序所带来风险的非监管措施。相关机构应考虑利用现有法律中规定的豁免情形，或允许为特定AI应用程序提供安全港的试点计划。

美国政府认为制定对AI应用的监管和非监管措施时应充分利用科学技术信息及相关流程。AI的监管和非监管措施应基于对各个机构及其所应用技术进行共性风险评估和风险管理的基础上。在制定监管和非监管措施时，相关机构应采用基于性能的灵活性框架，以适应AI应用程序的快速变化和更新。同时，还需要采取成本效益分析，在对AI进行监管之前，充分考虑AI发展应用的社会成本、益处、影响等，以权衡AI活动的利弊并衡量风险大小，强调监管的科学性和灵活性。

三、欧盟以投资和监管并举的思路加速AI的发展并建立人工智能监管框架

欧盟承认，在第一波数字创新浪潮中，欧盟落在了美国和亚洲等竞争对手的后面。当前，欧盟正在尽最大努力参与“大数据”竞争，维护欧盟的技术主权、工业领先地位和经济竞争力。为了迎接AI的机遇和挑战，欧洲各国必须作为一个整体并按照欧盟的价值观发展和部署人工智能。欧盟委员会公布的数字转型思路、人工智能白皮书和欧洲数据战略，是一整套关于数字时代发展的远景规划，阐明了其志在成为全球领先的技术强国的目标。欧盟希望通过加快技术研发、统一和规范数字市场、约束国际科技巨头等，在新一轮数字革命中后发制人，获得领先优势。

人工智能白皮书《走向卓越与信任——欧盟人工智能监管新路径》，旨在打造以人为本的可信赖和安全的人工智能，确保欧洲成为数字化转型的全球领导者。白皮书共分为人工智能概述、利用工业和专业市场的优势、抓住下一波数据浪潮机遇、卓越生态系统、信任生态系统、结论等六大部分。

白皮书主要围绕“卓越生态系统”和“信任生态系统”两个方面的建设展开：(1)“卓越生态系统”，是要建设一个欧洲、国家和地区三个不同层面措施协同的政策框架。公共部门和私营部门共同合作，调动资源，沿着整体价值链建设“卓越生态系统”，从研发创新开始，建设正确的激励机制来加快AI解决方案的包括中小企业在内的应用。(2)“信任生态系统”，它是欧洲AI未来监管框架的一个关键要素。该系统必须确保遵守欧盟规则，包括保护基本权利和消费者权利，特别是在欧盟运行的、构成高风险的人工智能系统。建立一个“信任的生态系统”本身就是一项政策目标，让公民有信心接受人工智能应用，并赋予企业和公共组织利用人工智能进行创新的法律确定性。新监管框架基于风险路径，目的在于使各种风险和潜在损害最小化，同时避免过度监管。

白皮书强调欧洲需要大幅提高人工智能研究和创新领域的投资水平，目标是未来10年中每年在欧盟吸引200亿欧元的AI技术研发和应用资金等，还将吸引最优秀的教授和科学家等。欧盟希望为建立一个高度发达并可信的人工智能产业创造更好的政策环境。通过鼓励私营领域和公共投资相互合作，调动价值链各环节的资源和各方积极性，以加速发展人工智能。白皮书特别强调指出，鉴于人工智能系统的复杂性及其潜在的风险，提升人工智能应用的可靠性至关重要。欧盟希望通过制定更加严格的规范，特别要在消费者保护、防止不公平商业竞争、保护个人数据等方面加强立法和管理，最大限度减小人工智能应用风险。

四、美欧人工智能监管政策的特点

( 1 ) 夺取AI主导权是两者的共同点

监管政策将成为美国和欧盟各自加强“科技主权”的重要工具。数字时代，监管政策是重要的工具，美国和欧盟的监管体系虽然存在差异，但都是根据自身实际状况去打造技术和产业竞争力。对美国而言，力图通过AI监管来维持和增强美国在AI方面的科学、技术和经济领导地位是其根本目的。因为对美国而言，保持其在AI发展领域的全球领导地位对于维护经济和国家安全至关重要。

对欧盟而言，计划在下个十年里在人工智能上吸引超过200亿欧元的总投资金额。这些都体现了在数字时代全球竞争中，欧洲独特的战略定位和策略。面对美国和中国在人工智能领域的迅猛发展和优势，欧盟一直在寻找自己的特点和位置，并雄心勃勃地凝聚共识，集中发力。此次发布白皮书的目的就是要联合欧洲各国力量，夺取AI主导权。

强大的计算基础架构和低功耗的安全数字系统是欧盟AI的优势，这对于AI系统和加速器技术至关重要。欧盟意在通过将其技术和工业实力与高质量数字基础架构和监管框架相结合，从而成为数据经济及其应用的全球领先者，这也是欧洲数据战略的目标。在此基础上，发展AI生态系统，从而将技术的优势带给整个欧洲社会和促进欧洲经济发展。

( 2 ) 美国更鼓励AI创新和发展，强调监管的科学性和灵活性

对美国而言，作为人工智能领域的领头羊，确保、维持和增强美国在AI方面的科学、技术和经济领导地位是其核心所在。联邦政府最新出台的《人工智能应用的监管指南》提出的十项原则，应该是美国在全球范围内塑造AI发展的最新举措。以这些原则为纲领，美国将更全面地看待AI的影响，不仅侧重维护美国核心价值，而且更加强调对AI创新与发展的促进，避免一刀切式的过度干预。以政策不阻碍AI技术和产业发展、降低创新的门槛和成本为优先考虑，并把为AI应用创设“安全港”、监管例外、监管豁免等提到了很高的地位。基于灵活大胆的创新政策，美国人工智能水平持续保持着高速发展。2019全球人工智能初创公司共融资270亿美元，其中美国占了170亿美元，远超其他国家。

( 3 ) 欧盟趋向于强硬的监管风格，既强调发展，又要加强管理

对于互联网等数字技术发展薄弱、在数字经济领域显著落后于美国的欧盟，欲以“欧洲方式”发展人工智能：要监管也要竞争。欧洲的人工智能路径旨在促进欧洲在人工智能领域的创新能力，同时支持在整个欧盟经济中发展和采用合乎伦理且可信的人工智能。既要在经济上迅速发展以赢下科技竞争，又要在道德上符合欧洲大陆的价值标准。期望通过立法和监管重塑数字发展模式，给全球数字发展带来持续性影响。

2018年5月欧盟正式实施新的《通用数据保护条例》(GDPR)，在数据及隐私安全上制定了全球最严格的合规政策，这对任何在欧盟开展业务的公司或任何在其数据库中存有欧盟公民个人数据的公司都具有约束力。欧盟人工智能监管框架延续了GDPR的立法初衷，强调个人权利保护和AI应用的负面影响，包括个人数据和隐私保护、非歧视等基本权利，安全和责任等。因此，在欧盟白皮书正式发布前几日，脸书、谷歌以及苹果等公司高层纷纷造访布鲁塞尔，期望欧盟监管趋严的同时不会扼杀创新，影响到自家业务的发展。人工智能白皮书的出台，意味着欧盟的人工智能政策将从伦理转向监管，相关技术应用和产业发展将逐步受到影响。既想让人工智能得到快速的进展，又想保证完全民主化的人工智能，如何在人工智能发展和监管之间寻求平衡是欧盟最需解决的问题。

五、带给我们的启示和思考

我国在过去五年中掀起了对人工智能领域的投资、研究及创业的空前热潮，产业投资人、科技巨擘及我国政府都在人工智能领域注入了大笔资金。经过五年的发展，我国以技术的快速商业化以及多元化的应用，在人工智能领域已经成为美国最强劲的对手。除了耳熟能详的腾讯、阿里、百度、华为等科技巨头，国内在人工智能领域也诞生了一大批人工智能独角兽公司。2020年3月CB Insights公布了100家全球最值得关注的人工智能初创公司，其中有六家是中国公司。

2017年7月，国务院公布了《新一代人工智能发展规划》，这是我国发展人工智能的远景规划，明确提出未来将要对人工智能发展给予更多资金、政策支持，以及国家级的统筹规划。该计划明确提出了2020年及2025年的发展目标，并希望到2030年中国能成为人工智能领域的全球创新中心，在理论、技术及应用等方面领先全球。

我国具备大量的数据、热切的创业者、人工智能科学家，以及对人工智能友善的国家政策环境等关键要素，因此在人工智能领域发展具有很强的“后发优势”。因此，国际社会对我国在AI伦理和治理方面的措施及路径也是非常关注的。

美欧因为产业发展状况和经济地位的不同，决定了其AI监管势必存在差异，但殊途同归，各自最终目的都是为了打造技术和产业竞争力。因此，在当前激烈的国际竞争背景下，我国针对人工智能的立法和监管需要采取渐进式监管，避免过早或过度监管，从而削弱我国在AI领域的竞争力。

美欧在推进监管的同时，并没有降低或减少对科技研发的投入。欧盟强调需要大幅提高人工智能研究和创新领域的投资水平，目标是未来10年中每年在欧盟吸引200亿欧元的AI技术研发和应用资金，并每年在人才和新技术直接投资数十亿美元。美国也将持续加强对芯片、算法、量子计算等技术和产业的投资。因此，我国需要持续加强AI领域的基础研究、产业研发及人才培养等工作。同时，还需要加强国际合作，积极推动国际AI标准的设定。

六、结语：科技向善将成为发展新愿景

细数近几年各国先后发布的人工智能战略和路线图，无论是2016年日本制定的人工智能开发和商业化路线图，2017年加拿大启动的泛加拿大人工智能战略，2018年英国的《英国的人工智能：准备、希望和可能？》，欧盟的《欧盟AI战略》，还是2019年美国的《美国人工智能倡议》等等，会发现人工智能领域是群雄逐鹿，每个国家都摩拳擦掌，均将成为全球人工智能发展的领导者或夺取“技术主权”视为其核心目标。

实际上，未来人工智能会如何发展，最重要的因素是人类如何采取行动。2019年，国务院副总理刘鹤在重庆智博会上提出了发展智能技术需要坚持的四个原则并呼吁“科技向善”。2020年1月11日，由腾讯研究院主办的第三届“科技向善”年度论坛在北京举办，本届论坛以“千里之行·Action Now”为主题，聚焦科技向善的行动路径，分享国内外先进案例和最新研究成果。

美国MIT物理学终身教授、生命未来研究所创始人Max Tegmark 在会上发表主题演讲《人类的下半场：我们如何与科技和平相处》。Max认为，人工智能正变得强大，这种强大的力量带来了无数的便利与益处，但同时也产生了大量问题与挑战。面对这样的矛盾与困境，一方面要对技术的使用划分清晰的红线，规范界定技术使用的范围。另一方面，要提出与践行积极、共有的全球愿景，推动技术合作、普惠，以实现科技向善。

AI是非常强大的，所以必须要划清界限，要把AI应用划分成可接受和不可接受的，需要将AI调整到好的、积极的、正面的方向，保证其为我们所用。AI的管理管控是全球性的挑战，单枪匹马、各自为政、各个国家关门作战是不可取的。正如李开复在《AI•未来》一书中所言，未来几十年，人工智能对人类最大的冲击不在于军备竞赛，而在于就业市场和社会体系。美国和中国将会率先使大量人工智能应用落地，带动全球经济的发展，其他国家也会对未来更广泛的社会演变做出不可估量的贡献。无论哪个国家，都无法独自解决眼前错综复杂的问题。我们需要把人类竞争的本能，变成共同寻求克服严峻挑战的合作心态。因为到人工智能冲击来临之际，所有人的命运都是一体的。