美国国防部《国防工业基础内部竞争》报告,如何保障国家供应链安全?

admin 2022年5月24日00:52:22安全新闻评论8 views6779字阅读22分35秒阅读模式

美国国防部《国防工业基础内部竞争》报告,如何保障国家供应链安全?


2022年2月15日,美国防部发布报告《国防工业基础内部竞争状况》(State of Competition within the Defense Industrial Base)。该报告是根据2021年7月9日拜登总统签署的行政令14036指示,国防部向白宫竞争委员会主席提交的报告,旨在审查国防工业基础(DIB)内部竞争状况,包括缺乏竞争可能引起关注的领域,以及改进招标流程的各种建议。


报告指出国防企业的过度整合减少了竞争,加剧了国家安全风险。报告强调,促进竞争是国防部的首要任务,并建议国防部:促进国防工业基础的多样化,优先确保微电子、导弹和弹药、大容量电池、铸件与锻件、关键矿物与材料等五个工业基础部门的供应链弹性,应对行业整合所带来的安全挑战。本文对该报告进行概述与分析,仅供参考。


美国国防部《国防工业基础内部竞争》报告,如何保障国家供应链安全?


1.DIB竞争情况

美国国防工业基础(DIB)总体竞争情况:稳定

下一代采购数据系统(FPDS-NG)竞争报告衡量了合同和订单层面的竞争和公平机会,并提出影响竞争率的因素包括:①任务和采购的产品或服务类型②竞争率的计算方式(义务/合同)。美国国防部基于美元的竞争率通常在50-60%之间;过去十年平均为54.2%,整体呈下降趋势;基于合同数的竞争率将始终保持在90%左右。

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图1:国防部竞争性和非竞争性资金的十年趋势(单位:十亿美元)

1.1 铸造和锻造行业

铸造和锻造产品对国防至关重要。行业领先公司利用中国制造在价格上展开竞争。国防部铸造和锻造业务通常对公司和投资资本提供商不具吸引力,订单量很小但具有高度专业化要求,大多数商业公司无力满足这些要求。因此阻碍了国防创新产品和工艺开发,包括新制造技术的引入,还导致美国铸造和锻造工人的技术专业知识流失。限制竞争的因素如下:

  • 利润率低,需求低且不可预测,几乎没有增加新能力的动力:
  • 铸锻件行业成熟,资本密集,价格竞争激烈,但获得资本的渠道可能很差;
  • 业务流程和法规繁重,技术数据没有固定标准,从而导致国防部的需求开发、采办和维持过程目前的生命周期十分漫长且复杂,对数据集数量需求巨大;
  • 独特的材料和高质量标准:许多国防部项目使用的材料或技术需要远远超出更多商业产品的生产工艺、设备、设施和规格

该行业竞争的影响好坏参半。竞争刺激了一些创新,当国防部的需求量太小时,潜在供应商的数量往往太少,无法支持有意义的竞争。这为国防部提供了三种选择:在没有产品的情况下生存;直接支持相关商业公司进入市场(通过《国防生产法》第三章的投资);或在有机工业基地开发所需的生产能力。第一种选择可能导致任务失败。另外两种选择通常会产生有限的功能,灵活性较低,总体成本较高。其结果就是,国防部在很大程度上局限于同一个原始设备制造商、微利、能力萎缩,一个合同损失就可以导致破产,易导致专业能力的丧失。

1.2 导弹和弹药

导弹和弹药(M&M)行业一直趋向于整合,30年前该行业有30家主承包商,但如今只有7家。在高超音速武器系统领域目前只有一家主承包商。M&M行业的竞争主要来自这几家参与新项目投标的公司,几乎没有竞争对手。由于安全要求为设备/设施的设计增加了额外的要求,进入M&M市场的成本高于其他行业,会给各种进入市场的企业带来沉重负担。

在未来十年中,M&M和飞机领域应该关注的一个领域是高超音速技术。垂直整合会减少竞争,并可能彻底消除竞争,造成独家承包的结果。比如最近,波音退出了陆基战略威慑(GBSD)工程和制造开发阶段的竞争,使得诺斯罗普·格鲁曼公司成为唯一的合同商。

1.3 储能和电池

美国电池组件制造能力的工业基础有限,加上先进电池行业的整合导致原材料和电池组件的国内来源流失,目前的电池市场主要由中国生产的电池主导,许多军事能力都依赖单一来源,导致了一定的脆弱性。由于在某些材料和组件上竞争水平不佳,且需要大量资本支出和时间,只能维持目前低成本且具有一定供应链安全风险的方案。该领域的其他挑战包括:

  • 国防部客户群所占比例很小,限制了其对市场的影响。
  • 在能源存储领域,关键能力和支持竞争环境中的分布式操作需要安全进入供应链。
  • 碳/石墨是锂离子电池的阳极结构。美国有一些合成石墨生产能力,并正在寻求更多,但没有一家国防电池生产商只使用合成石墨。
  • 中国在钴加工(82%)和锰加工(93%)市场占有很大份额。锰和钴是生产锂离子正极材料所必需的。

国防部通常依靠商业电池技术来支撑国防战略目标,中国在全球矿产、材料和电池领域的主导地位带来了供应链风险。美国锂电池蓝图中的五个目标和100天审查中概述的建议侧重于增加对上游采矿、材料加工和电池前体材料生产的投资,以及支持下游电池和电池组生产。这两份文件都强调了与工业界密切协调的必要性,即通过持续的研发投资,培养熟练、充足的劳动力,并保持技术主导地位。能源部倡导采取一整套政府措施来应对该领域的挑战,同时提供采取行动扭转国内国防工业基础电池能力和容量侵蚀所需的资源。

1.4 战略和关键材料

美国武器系统中的关键化学品严重依赖外国来源,并且美国单一来源的供应商目前主要集中在敌对国家,供应范围涵盖特种金属合金、稀土元素和关键化学品等。由于敌对国家运营的公司具有成本优势,削弱了美国及其盟国生产商的竞争力。关键材料制造属于资本密集型和时间密集型,在没有长期利润保证的情况下,公司很难进行资金投入。因此,如果没有政府的激励和与私营部门的伙伴关系,就很难改变这些材料的供应链结构。

由此,美国必须确保国内供应对美国国防计划至关重要的关键材料,尤其是关键弹药的保障。政策干预应针对特定战略和关键材料市场的独特市场失灵进行调整,重点强调与私营部门的伙伴关系,并加快发展多样化和可靠的供应来源。美国必须考虑上述所有方法,包括对先进生产工艺和设备的高风险研究,促进工业基地和美国盟友之间的企业间业务联系,并酌情定制贸易补救措施。

1.5 微电子技术(ME)

在微电子领域,美国制造商的生产能力减弱,设计能力依旧活跃。因此必须采取整体政府的协同行动,恢复国内产能,以减少对环太平洋地区的依赖,该领域限制竞争的因素还包括:

  • 国防部在微电子领域的市场约占客户群的1%,因为很少有微电子公司愿意与低销量客户打交道。
  • 微电子制造业的离岸外包降低了国内竞争。促成离岸外包的因素包括与先进半导体技术相关的高昂研发成本,以及建造和运营半导体制造设施所需的巨额资本投资。
  • 国内半导体制造商越来越多地被迫与非市场竞争对手进行单边竞争,降低了国内制造商的利润,导致研发投资减少,创新减少,影响长期竞争力。
  • 亚洲各国政府向美国产业提供税收优惠,低薪劳动力、低土地成本和税收优惠,成为美国和其他外国投资目标。
  • 许多微电子制造商不愿意采用国防部保证和安全协议,这减少了提供国防部微电子制造商数量。
  • 国防部规定了独特的要求和相关的低容量,抑制了供应商参与国防部微电子产品的制造。
  • 中国已承诺向微电子投资2500多亿美元,扩大产能,以实现半导体制造业的独立性,会降低以成本为基础与中国企业竞争的国内制造商的利润率。

 

2.影响因素

影响竞争的三大因素


2.1 国防工业整合

20世纪90年代,美国国防工业经历了大幅度整合。影响国防工业整合趋势的关键因素包括:在预算削减压力下整合增加,在增长期放缓;低利率使收购公司的资本更便宜、更容易获得,促进了更大的并购活动。为此国防部减轻并购和整合对竞争的影响。为实现竞争最大化的目标,国防部可继续实施《合同竞争法》,对每一项合同行动进行竞争,以满足国防部对产品和服务的要求。

2.2 数据权和知识产权

推动知识产权政策、法规、指导和培训现代化。国防部扩大采购竞争的能力更依赖于应对行业范围内的挑战,行业整合和由于商业或经济压力而限制的国内产能。国防部保障必要数据权利、技术数据和计算机软件的能力阻碍了持续性保障合同的竞争;老化的武器系统和过时部件的影响;以及利用商业项目和商业或商业衍生技术的动力。这些挑战,为最终系统的收购策略提供了信息,并决定了各种主要系统在其生命周期内可实现的竞争深度。

2.3 全国范围内推广使用商业项目,扩大供应商范围

国防部仍在通过吸引非传统的国防承包商以及扩大现有供应商基础的能力来促进竞争。包括仔细审查潜在的并购、新的知识产权政策、知识产权员工培训、使用创新的收购流程(如OTs和CSO),以及小企业拓展和简化研发计划,以支持小企业。



3.国防部行动


(1)关键行业整合。国防部将评估其评估纵向和横向合并的方法,并充分关注国家安全风险。

(2)国防部将与司法部和联邦贸易委员会的跨机构合作,进一步研究整合对国防市场运作的影响。

(3)重点关注五个优先部门:铸件和锻件、导弹和弹药、储能和电池、战略和关键材料以及微电子。包括开发战略和关键矿产的替代品,以提高国防项目和国家安全的供应弹性、重振供应链。

(4)国防部将支持制造业和技术行业的劳动力发展工作,以维持开发、部署和支持国防部系统和设备所需的国防特定技能。

(5)国防部将加大其合同流程、程序、指导、法规和员工培训中进一步竞争。这些努力旨在利用灵活的权限吸引非传统承包商、新进入者,并重建小企业供应商基础。

(6)鉴于获取知识产权和相关权利对维护竞争的重要性和挑战,国防部概述了一系列针对知识产权的措施,包括:

  • 利用并促进适当使用OT权限,继续吸引非传统和新进入国防工业基础。
  • 扩大对CSO的适当使用,以快速应用领先的行业解决方案应对运营和研发挑战。
  • 完成与数据权法定、政策和最佳实践变更相关的当前公共规则制定活动,包括知识产权评估、特殊许可证谈判、MOSA,以及SBIR和STTR项目中的数据权。
  • 完成并出版即将出版的《知识产权:战略和战术指南》(IP指南),以支持和解释获取知识产权和相关知识产权以支持国防部任务的法律和实际挑战,尤其是在开发、部署和维持武器系统(包括维护和维修)方面。
  • 利用IP指南和完整的员工资格培训来应对IP挑战,以确保在主要系统的整个生命周期内推动竞争加剧所需的IP权利和技术数据。
  • 实施国防部即将出台的小企业战略,通过降低进入壁垒、增加小企业的闲置竞争,以及利用小企业项目来发展小企业产业基础,促进一个强大、充满活力和活力的小企业产业基础。

 

4.评述


4.1 大型国防工业企业过度集中和垄断,阻碍了美国军事力量的创新

特朗普政府在其任职期间支持重大并购,其中包括2017年9月诺斯罗普·格鲁曼公司以92亿美元收购Orbital ATK公司,2018年4月通用动力公司以96亿美元收购CSRA公司,2018年10月L3公司与哈里斯公司合并,2019年6月雷声公司与联合技术公司合并。这些大型军工企业的合并,进一步形成垄断。

拜登政府认为大型国防企业及合并工作阻碍了美国国防工业的竞争,不利于创新,对美国国家安全构成了威胁。该报告特别指出在高超声速领域的并购活动面临的风险,也反映出反对大型军工企业并购已经阻碍了美国军事力量的创新。从而给大型国防工业企业带来了压力,特别是洛克希德-Aerojet并购失败案,表明了美国政府“不要搞垄断”的坚决态度。国防工业企业过于集中,最终会影响到武器装备的定价和创新。

但在武器装备不同的发展阶段,集中和竞争各自发挥不同作用。在技术和产业进入一个稳定发展阶段,通过并购完善一体化解决方案能力,有利于降低成本,降低武器装备采购价格;但当处于技术革命初期,一味追求竞争可能收效甚微。大量新理念和新技术出现,传统国防供应商规模比较大,有成熟的产品,丰厚的利润,对进入风险较高的新技术领域和颠覆性创新工作积极性不高。没有这些实力强大的大型国防工业企业参与,军方难以获得先进的技术,难以获得最佳服务。从国防经济学的角度来说,应反对大型国防工业企业过度集中和垄断。

4.2 美国重视小企业创新研究计划,促进小企业参与国防创新

美国在规范和约束大型军工企业的同时还大力扶持小企业。从联邦到各州都有支持小企业的具体政策措施。

疫情期间,美国各级政府对小企业的救助更是五花八门,从直接大量发钱,到补贴员工,再到免除商业贷款等,对小企业的救助幅度之大,动作之迅速,显示出小企业在美国经济中受重视的程度。此外,美国还试图对小企业创新进行立法,进一步提高其地位。

2021年10月,美国《国防杂志》刊文《国会应着手建立和加强小企业创新研究常设机构》指出创新研究对美军在大国竞争中取胜的重要性,提议美国会考虑将小企业创新研究计划永久化,设置小企业创新研究常设机构,促进联邦机构资金投入,并鼓励中小企业参与国防工业基础。

《国防工业基础内部竞争状况》报告中专门列出“扩大小企业供应商基础”一节,强调扩大供应商基础和竞争能力的小企业拓展、利用小企业项目发展工业基础、降低进入壁垒以支持竞争,再次表明美国国防部对小企业创新研究计划的重视程度。美国防部从小企业创新研究计划中受益匪浅。在过去23年中在小企业研发方面取得了22倍的投资回报,并创造3470亿美元总经济产出。报告中指出,国防部还将与其它机构合作,为小企业创造更多机会,进一步促进小企业参与国防创新。

最新!美国防部小企业创新研究计划13项优先技术与PNT项目分析

4.3 报告充分认识到美国国防工业存在的一些问题,但恐难于解决

美国国防部审查了铸件和锻件、导弹和弹药、储能和电池、战略和关键材料以及微电子五个关键重点领域的竞争状况。认为国防制造业的业务整合和竞争减少阻碍了国防部在劳动力市场上竞争的能力。铸造和锻造产品国防订单量很小但具有高度专业化要求,对公司和投资资本提供商不具吸引力,而大多数商业公司无力满足这些要求,还会导致美国铸造和锻造工人的技术专业知识流失;在高超音速武器系统领域目前只有一家主承包商,几乎没有竞争对手,由于安全要求为设备/设施的设计增加了额外的要求,进入该市场的成本高于其他行业;先进电池行业的整合导致原材料和电池组件的国内来源流失,促进竞争面临的障碍包括国防部客户群所占比例很小,投资回报期长,一些电池制造商必须在生产前承担设计和鉴定费用等;战略和关键材料属于资本密集型和时间密集型行业,在没有长期利润保证的情况下,公司不愿意在项目上花钱,如果没有政府的激励和与私营部门的伙伴关系,就很难改变这些材料的供应链结构;国防部在微电子领域的市场占比低,不利于竞争,先进半导体技术相关的高昂研发成本及建造和运营半导体制造设施所需的巨额资本投资等原因造成研发投资减少,创新减少,影响了长期竞争力。

报告对美国国防工业内部竞争中存在的一些问题认识充分,十分到位,但由于资本的贪婪属性,如果没有强有力的政府干预,恐难于解决这些实际问题。

 

近期,美国国防部小企业项目办公室正在制定一项新的国防部战略,以最大限度地提高小企业参与国防工业合同竞争的能力。预计国防部小企业项目办公室将在2022年10月之前提交该战略。该战略将指导吸引更多小型企业、非传统公司、新进入者和创新者,将考虑保护小企业免受投资风险,提供培训和信息,最大限度地提高小企业参与国防工业合同竞争的能力,重点放在增加用于弱势小企业的合同份额、降低进入壁垒和为小企业和传统上服务不足的企业家增加竞争机会。该新战略将有可能对缓解目前国防工业竞争不足的情况起到一定的作用,值得继续关注。


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转自丨学术plus

作者丨潜行,谭惠文

编辑丨郑实


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