【论文】美国生物安全情报机制—构成、运行与绩效

摘要: 

［目的/意义］新世纪以来，随着生物技术的突飞猛进以及全球化的不断深入，生物安全问题的潜在威胁程度日益加深，生物情报的重要性越来越凸显出来。美国在生物安全情报机制建设过程中取得的成绩与遭到的失败值得关注。

［方法/过程］该文主要探讨美国建立生物情报机制的背景、机制的构成要素与运行情况，包括生物情报的搜集、处理、管理，以及监管与问责，并结合美国情报部门在 2020 年美国新冠疫情的预警与应对中的表现对其成效进行了分析。

［结果/结论］美国目前总体上已建立了较为完备的生物情报机制，然而由于其内在缺陷以及种种外部原因，该机制难以在短时间内根本摆脱困境，值得深思。 

关键词: 生物安全; 生物情报; 情报机制; 美国 

中图分类号: G35 文献标识码: A 

文章编号: 1002－1965( 2021) 08－0031－07 

引用格式: 王萍．美国生物安全情报机制［J］．情报杂志，2021，40( 8) : 31－37，185． DOI: 10．3969 /j．issn．1002－1965．2021．08．005

0.引 言 

自人类有历史记载以来，生物安全问题一直是人类健康生存的一大威胁来源。有数据表明，在过去的 2000 年中，人类死于战争的人数仅占死于传染病人数 的 5%。即便是在医学科技日渐发达的 20 世纪，全球死于天花病毒的人数也多达3 亿。21 世纪以来， 世界上陆续爆发了包括 SAＲS( 2003 年) 和“新冠”疫 情( 2020 年) 在内的多场重大生物危机。这向人类昭示，生物安全问题已成为人类面临的重大战略问题。

情报是维护国家安全的关键环节，确保生物安全的前提是要建立全面、严密、高效的生物安全情报机制。美国是当前世界头号强国，素来有着强烈的危机意识， 其早在 21 世纪初就推出了一系列有关生物防御的战略举措，如生物监测计划( Project Biowatch) 、生物感知计划( Project Biosense) 和生物盾牌计划( Project Bioshield) 等，并在此基础上建立了生物安全情报机制。此次“新冠”疫情是对美国生物情报机制的一次“大考”，它暴露出这一机制存在的诸多缺陷。它山之石，可以攻玉。为维护我国生物安全，有必要深入研究和 评估美国生物情报机制的建立背景、机制组成、机制运行及运行绩效等。 

1. 美国生物安全情报机制建设的动因

当前，随着生物技术的迅猛发展和全球化向深入推进，生物威胁变得越发突出与严峻。美国作为世界头号强国，一方面面临国际恐怖分子的生物威胁，另一 方面还要努力维持和进一步巩固其在生物领域的霸权，鉴于此，美国更加重视生物安全情报工作，并致力于建立全面、高效的生物安全情报机制。具体而言，美国生物安全情报机制建立的动因有以下几个方面: 

1．1 生物技术发展带来严峻的安全挑战 

进入 21 世纪之后，生物技术经历了突飞猛进发展，包括DNA测序技术的成本大幅下降以及基因编辑与细胞重组技术的出现等，其中以四个领域的创新最为突出:

一是分子生物技术，即分子基因图谱的建立、测定与改变; 

二是生物系统，即细胞、组织与器官的基因结构改变; 

三是生物机器，即生物学与机器的结合; 

四是生物计算，即利用细胞或诸如 DNA 之类的分子进行计算。

这些技术给人类带来的好处是巨大且显而易见的。例如，人类或非人类细胞组织的基因改变或重新编程能力，对疾病的预防与治疗以及农业生产都能带来重大利好; 生物技术与计算机的结合将有助于恢复大脑的感知功能; 生物计算机还能利用DNA存储数据。这些技术进步将能为经济、社会与人类生活带来重大改变，人类45%的全球性疾病可因生物技术的发展被治愈或减缓。然而，值得警惕的是，重大生物风险也同最新生物技术能力相伴相生，其中包括: 生物系统自我维持、自我复制和相互关联的特点，将对整个生态系统与物种组成带来连锁反应且影响持久; 而一旦这个过程被拉开序幕，人类便很难对其加以控制。更重要的是， 虽然生物技术开发的成本与难度均很高，但一旦开发成功，却相对容易复制，因此极大地增加了被误用、滥用的危险。

1．2 自然形成的生物威胁越来越严峻 

法国思想 家马尔萨斯在18世纪末就提出战争、瘟疫与饥荒是抑制人口增长的三种因素。第二次世界大战后，大规模战争减少，但近年来，大规模瘟疫爆发的可能性和破坏性却不断提高。例如，H5N1禽流感病毒的致死率达66%，相比之下造成数千万人死亡的1918年西班牙大 流感的致死率只有2%。传染病的流行影响到的不仅仅是人类的健康，对全球经济与社会安定也有着重大破坏力。以美国为例，除了截至2021年1月底超过40万美国人死于疫情之外，南加州大学的一项研究表明，新冠疫情将会在未来的两年内给美国的GDP带来 3．2万亿至4．8万亿美元的损失。然而，疫情的影响还不止于此。例如，由经济损失引发的就业率降低，使低收入人群、妇女和少数族裔成为最大的受害者，有 可能引发严重的社会问题。此外，欧洲中央银行行长克里斯蒂娜·拉加德( Christine Lagarde) 根据国际劳工组织的一份报告指出，从全球范围内来看，如果各国没有及时的政策调整的话，年轻人有可能因为受疫情影响而成为新的“失落的一代”，因为疫情对年青一代的影响系统而深远，而且受影响的领域不仅在于就业， 更在于他们的心理健康。

1．3 生物恐怖主义威胁兴起 

从20世纪末起，几次重要生物危害事件已经让一些政界高层开始担心生物医学与技术的进步可能带来的灾难性破坏。其中突出的几个例子包括，1995年日本奥姆真理教在地铁站释放沙林毒气，导致12人死亡，5000多人受伤。2001年美军士兵攻入阿富汗后，发现了坎大哈附近一座在建的生物武器实验室。同年在美国发生的生物毒素被装在信封里邮寄给受害人的“炭疽攻击事件”，事件制造者则显然具有非常专业的生物介质的制造与武器转化能力。十多年之后的2013和2014年先后出现了因为政治目的将装有蓖麻毒素的信件寄给奥巴马总统、密西西比州参议院议员与法官，和因私人原因被寄给情敌的案例。以上事件让美国政府认为，一方面， 生物技术可能带来新式生物武器的出现，而一旦它们落入所谓“流氓国家”之手，将会产生意想不到的后果; 另一方面，更糟糕的是，由于生物技术具有两用性的特点，原本合法的技术落入不法分子之手会成为重大隐患。 

1．4 生物科技领域竞争激烈，美国需要维持生物霸权地位 

21世纪是生物世纪，就此国际社会已达成共识。这一点在美国的各类公开文件中虽从未被提及， 但其实际行动却一直在昭示着这项事实。尤其是小布什政府“先发制人”战略出台以来，美国退出了《生物武器公约》，不断加大对生物武器技术研发的力度。为保持生物领域的科技优势，美国政府以种种借口拒绝重新签署公约《核查议定书》。美国政府的上述行为暴露了其旨在维护生物霸权的本质。

在上述背景下，美国不断加强生物情报机制建设。从小布什政府以来，美国政府并出台了一系列战略报告和法案，对生物安全情报提出了更高的要求。与 此同时，生物安全的重要性也在《国家情报优先框架》和2019－2020年美国 的国家安全事项中得到了体现。在这样的背景下，美国加强生物情报机制建 设，一方面意在及时掌握全球范围内生物领域的最新动向，包括生物技术的最新进展以及公共卫生安全领域的各种突发状况等，对可能的生物威胁做出提前预判; 另一方面则是维持其生物霸权，防范本国尖端生物技术被其他国家甚至恐怖分子所利用的意图。 

2.美国生物安全情报机制的要素构成

按照组织架构来分，美国的生物安全情报机制构成可分为领导部门、协调部门、部门生物情报机构和专业生物情报机构四大类。需要指出的是，领导部门和协调部门虽然是机制不可或缺的一部分，但并非专职生物安全情报工作，而是负责整个情报界的领导与协调，同时生物安全情报工作的重要性也在其中得到越来越多的认可。

 

2．1 领导部门 

美国生物安全情报机制的领导部门相当于情报机制这个有机体的大脑，对机制行使指挥功能，其最高层领导者为总统与国会。在其之下的第二层领导者为总统行政办公室(executive office of the president) 和国家安全委员会。此外，国防部、国土安全部等有关国家安全的政府机构也负有对部分情报机构的领导职责。国家情报总监位于整个美国情报体系的第三层，同时也是美国情报界内部的最高主管。该机构设立于2004年，是美国政府为汲取“9·11”事件教训，加强情报界内部的统一管理与部门间协调而创建的。

就生物安全情报而言，除了作为其负责处理的综合性情报的一部分之外，该机构下设有反大规模杀伤性武器中心，其中有关生物武器的情报工作是其中的 一个重要组成部分。从2009年起，该机构就将传染病疫情作为其“全球威胁评估”中值得重点关注的人类安全威胁的一部分。在2019年的评估报告中，该机构明确提出: “我们估测美国与全球很可能将难逃下一场流感疫情或是一场传染病疫情的大规模爆发，它们将造成大范围的死亡与残疾，对世界经济构成严重影响，透支国际资源，增加对美国援助的需求”。 

2．2 协调部门 

机制的有效运行除了高效的领导之外，另一大关键要素还在于部门间的协作。实际上，国家情报总监一职的创设就是旨在履行这项功能。作为美国情报界的领导者，美国国家情报总监最重要的职能就是所谓“领导融合”: 既负责对情报界17个机构的监管，推动统一的战略指导，更要确保所有情报机构间的融合。 

在生物安全情报方面，情报融合主要体现在以下环节。

一是作为国家情报总监办公室三大任务中心之一的反大规模杀伤性武器中心。有关生物武器的情报是其任务构成的一大要素，包括具有两用性特征的生物材料与技术以及生命科学的最新发现。由于其传播的便宜性和复制的低成本等特征，它们都存在被用以制造有害生物介质或产品的风险。

二是下属于国土安全部的情报融合中心。这些中心是各类情报机构搜集、接收、分析和共享相关威胁情报信息的汇集中心。它们的所有权归州和地方团体，联邦政府以人员派驻、 培训、技术援助、演习保障、安全审查、技术和资金援助等形式对其予以支持。美国当前有大约80个情报融合中心，遍布各个州和主要城市，也包括部分农村地区。这些中心作为联邦政府和地方之间的双向情报集散中心，能够掌握当地一手的相关情报并上传下达。公共卫生安全是其中的一个重要领域。

三是联邦情报协调办公室和联络员。根据 2013 年发布的美国情报界第404号行政令《行政分支情报客户》，为了进一步加强国家情报总监办公室在情报界内外的协调互通能力，专门设立了三种在联邦政府机构与情报界协调的职能机构或岗位，即联邦情报协调办公室，和通常担任办公室主管的联邦高级情报协调员与办公室专职情报联络员。联邦情报协调办公室隶属于各联邦政府机构。例如，美国卫生部下属的联邦情报协调办公室定名为“国家安全办公室”，其涉及的情报范围包括: 美国与全球公共卫生政策与立场; 医学对策的研究、开发与信息获取; 传染性疾病与大规模传染病威胁; 公共卫生/医学准备与反应行动等等。

2．3 部门生物安全情报机构 

有机体功能的有效发挥意味着，在高效指挥和有机协调的前提下，各组成部分充分发挥其各自的职能。具体到生物情报，在情报总监领导下的16个情报机构中，绝大多数都部分地负有与生物安全相关的职能。在它们当中，一些机构 具有专门性特色或使命，可以利用自己的特长参与生物情报工作。例如，地理空间情报局、国家安全局、国家侦察局均隶属于国防部。地理空间情报局的特点在于通过飞机、卫星等手段获得其他常规手段无法获取的图像及其他地理空间情报，为作战计划、作战过程以及危机发生后的重建等多个环节的决策提供重要参考。在2014年埃博拉病毒爆发期间，该局曾提供准确的病例感染分布情况。而国家安全局作为美国最早的专业密码处理机构，当前专注于电子、无线电和网络安全情报，为美国的军队行动提供重要支持。随着生物技术的不断进步，该局出于维护国家安全的目的，也越来越多地关注生物医学技术及相应的设备。此外，国家侦察局也负有对全球范围内包括生物武器在内的大规模杀伤性武器进行监控、追踪与评估的职责。 

其余分属于其他政府部门的情报机构，也会根据本部门的职责需要，处理与生物安全的情报事务。例如，现代科技的发展及自然环境的变化意味着无论是 在国土安全、能源安全还是毒品安全领域，生物安全都是其中的一个重要组成部分。而生物识别技术及相关情报更是司法部联邦调查局不可或缺的一项重要工具。 

2．4 专业生物情报机构

更加值得关注的是，除上述部分参与生物情报工作的机构之外，在国防情报局 之下还设立了一个专门应对生物威胁的情报机构，即国家医学情报中心。该中心最初源于二战期间美国陆军军医处长办公室的一个下属分支，于2008年正式更名为国家医学情报中心，场地、设施也得到大幅升级。此次变更最重要的意义在于它不再只是军队下属的一个医学情报中心，而是服务于整个国家。此时恰逢美国重新认识到生物武器与大规模传染病的潜在危害，此举因而也使生物医学情报的重要性得到突出彰显。该中心是世界上唯一一个负责搜集所有医学情报的机构，由一个支援处和两个实体处组成。作为国防情报局的一部分，该中心对各种来源的有关国外军用与民用医疗救助能力与趋势、世界范围内的传染病风险、全球性环境卫生风险及具有军事意义的生命科学问题提供医学情报评估和预测。在通常情况下，美国国家医学情报中心主要的服务对象是军队，用以指导针对其海外部队的潜在健康威胁，但在传染病大流行期间，中 心的分析产品往往成为总统每日情报简报中固定的一 部分。 

3.美国生物情报机制的运行

在生物情报机制的运行过程中，首先是确定重点关注目标，其次是情报的搜集与处理。显然，要想让处理后的情报能被用来帮助相关决策者做出准确判断， 情报管理至关重要。此外，适时的监管与问责对于高质量的情报工作也必不可少。 

3．1 确定重点关注的生物安全目标

首先，如前文所述，随着21世纪之初小布什政府《21世纪生物防御》行政令的颁布及其他相关法案的推出，生物安全逐渐受到更多重视。近年来，随着生物科技的发展和大规模传染病的屡次出现，不仅生物武器和生物技术， 而且公共卫生安全也成为重点关注对象，相应领域的生物情报也成为关注重点。例如，美国2017 年发布的以“美国优先”为根本原则的《国家安全战略》中，与生物安全相关的大规模杀伤性武器、生物威胁和传染病的应对被纳入边界与领土安全。美国国家情报总监办公室发布的2019年《世界威胁评估报告》中，在列出的10项“全球性威胁”中，3项涉及生物安全威胁。例如，生物武器既是大规模杀伤性武器的一种，同时也被包含在新兴破坏性武器的行列之中。而在“全球威胁”的“人类安全”之下，“全球卫生安全”位列第一。

3．2 生物安全情报的搜集 

从情报搜集的手段来看，生物安全情报主要涉及传统形式的情报搜集和其他与生物相关的科学、医学和研究性的情报搜集方法。除此之外，互联网的发展及医学技术的进步使得情报部门还可以借助其他公开手段获取情报。在生物领 域，这些渠道主要包括开源情报和科学、医学及科研领域的信息平台。在这些资源当中，最为突出的是社交媒体的作用: 推特、博客之类的社交媒体上大量的图片和文字资料非常有助于提高情报部门的态势感知能力，帮助他们第一时间获取有关自然灾害和大规模流行性传染病的宣传与行动的第一手资料。此外，医学领域的情报信息在生物防御中也必不可少。

而针对大规模传染病，流行病学的专业理论也将会为安全部门判定为何某种疾病会在某些人群中传播提供关键支持，对于判定其是否为生物战或生物恐怖 主义攻击尤其重要。此外，在传统的犯罪调查中扮演了重要角色的法医学，在 21世纪与微生物学结合， 也能在生物情报中发挥重要作用。例如在2001年美 国炭疽攻击事件的调查中发挥决定性作用，帮助情报部门在历经9年终于判断出攻击源来自美国陆军传染病医学研究所军事实验室，并将目标锁定为在遭到抓捕之前自杀身亡的布鲁斯·埃文斯( Bruce Ivins) 博士。 

3．3 生物安全情报的处理

情报处理的核心内容是情报的分析与评估。在美国的生物安全情报工作中，情报分析力量的来源主要包括以下几部分: 

a．国防部的生物情报分析力量。由于军队一直在抗击大规模杀伤性武器的过程中扮演着核心角色，因此国防部一直设有专门针对生物威胁的情报分析员，同时军队本身也需要配备对大规模杀伤性武器具有评估能力的分析员。

b．政府部门核心情报系统的生物情报分析力量。中情局本身内部就设有生物情报分析机构。随着国家情报总监办公室和国土安全部的成立，原先归属于中情局的国家情报委员会转而隶属于国家情报总监办公室，该委员会由国家情报官组成( National Intelligence Officers ，NIOs) ，负责为情报界之外的人士提供长时段的国家情报估测。

c．情报融合部门的生物情报分析力量。在诸如国家反恐威胁中心之类的情报融合中心，情报分析员需要每天24小时对大量有关恐怖行动的情报进行分类。他们虽非针对生物情报的专才，不过由于视角不同，他们的生物情报的分析能力还是不可小觑。

d．美国外交部门的生物情报分析力量。自 “9·11”事件后，美国外交部门也配备了少量专门从事生物威胁与风险分析的情报分析员。此外，除上述专门的情报机构之外，在农业及其他第一产业、动物卫生与边境保护部门，也有一些与生物相关的情报分析力量。

在对生物情报的分析与评估过程中，需要涉及的知识领域除了与生物直接相关的之外，还经常会用到政治学、经济学等其他领域的知识。例如，了解一国的 政治机构所能起到的作用将不仅有助于情报分析员对这些国家预防或应对大规模传染病的能力做出预判， 还能预判该国或地区将会给世界其他地区带来怎样的风险。另一方面，“9·11”事件发生后，有科学家尝试开发出更加细致的分析框架，以便更加客观地评估合成生物学技术和应用给安全带来的隐患。例如，乔纳森·塔克( Jonathan Tucker) 开发的决策框架可以帮助决策者评估单个的新兴生物技术被恶意使用的风险，并进而提出相应的对策。

3．4 生物安全情报的管理 

根据沃尔什( Walsh) 的定义，情报管理需要解决的是如何确保情报过程中的 高效领导、多方合作与统一协调。具体到生物情报，高效的情报管理意味着机制内拥有强大的领导力，能够确保在生物威胁或风险的预防、应对和恢复等各 个环节找准问题重点明确，以及所有相关部门间的协同合作，从而实现针对生物威胁与风险的快速有效应对。早在2015年，美国生物安全领域的重要智库“两党生物防御委员会”推出的咨询报告《生物国家级防御蓝图: 优化防御所需要的领导力与其他重大改革》，就详细分析了美国生物防御工作中情报管理存在的问题，即对生物威胁与风险重点把握不足，风险意识和关注程度不够，各情报部门之间难以实现协同应对。2018年美国推出的《国家生物防御战略》，不仅首次将生物防御提升到国家战略的高度，而且在很大程度上参照两党生物防御委员会咨询报告的建议， 实现了生物防御中的集中领导与协同作战。 

3．5 生物情报的监管与问责 

要想真正确保情报任务的有效完成，监管与问责是不可或缺的一个环节， 是确保情报质量的有效保障。生物情报监管与问责的手段与途径有很多种，包括专门的立法、相关政策的出台以及情报界内部和外部的监管机制。

首先是立法。美国除了一系列有关生物防御的战略之外，还先后出台了多部相关的法案与总统行政令，其中与情报工作关系最为密切的包括: 1989年的《生物武器反恐法》与2002年的《公共卫生安全与生物恐怖主义应对法》。前者是最早在生物安全工作中授予情报部门在某些特定情况下截取电报、口头和电子通信内容权力的法案; 后者则引入一系列防止生物恐怖主义的预防措 施，例如改善州、地方与医院的防护能力，同时提升诸如农业部、卫生部等部门对控制危险生物介质的情报支持作用。在此之后，美国又于2008年出台了《特殊介质计划与生物安全改进法》，规定了高度隔离生物防护实验室中特殊介质的处理方式，确定并审核特殊介质计划，并推出实验室相关人员最低限度的生物安全与生物防护培训的规定。

其次，美国情报界还设有专门的内部和外部监管与问责机制，以确保在生物威胁的应对中得到高效的情报保障。内部的监管机制主要在政府部门与国会。例如，美国政府问责局就对联邦调查局之类涉及司法事务的机构负有独立调查 与审计的职责。而在国会，一般由负责监管有关情报事务的国会委员会实施内部监管与问责，其监管范围涉及政策、立法、行政与财务等，例如成立于 1975年的参议院情报特别委员会“丘奇委员会”( The Church Committee) 和众议院常设情报委员会“派克委员会” ( The Pike Committee) 。国家情报总监在每年的国会听证会上都需要介绍美国情报界对全球威胁的评估，其中包括生物威胁。就在2019年的听证会上，时任情报总监丹·科茨( Dan Coats) 表达了对美国可能遭受多种生物威胁的担忧。负责外部监管与问责的则主要是指某些独立组织和应特殊需要临时成立的调查委员会。例如“9·11”之后临时成立的“9·11” 独立调查委员会。 

4.美国生物情报机制运行面临的困境 

对于在战略定位、统一指挥、相互协调以及内部运行等方面已较为成型的生物情报机制来说，本轮新冠疫情原本该是美国情报部门在生物情报方面大显身手 和赢取好评的机会。然而事实却并非如此。2020年3月，美国“预防性行动中心”资深专家麦克·善性( Micah Zenko) 发文宣称，鉴于情报部门未能成功预警新冠的暴发，新冠疫情是美国历史上最为严重的情报失误，甚至超过了“9·11”事件。美国情报部门在疫情暴发之前的2019年11月究竟是否已有准确预测外界难以确知，但这争论本身，加上疫情在美国的大规模暴发，确实表明其生物安全情报机制身处困境: 这里既有机制本身存在的缺陷，但更重要的还在于美国政府高层对“国家利益”的错误认知。

4．1 重心时常发生偏移 

虽然 21 世纪美国出台的一系列的战略报告、法案和评估报告已经奠定了生物 安全在美国国家安全事务中的重要地位。但由于生物安全工作本身涉及的面较为宽泛，包括生物武器、生物技术以及自然发生的传染病等带来的威胁，在不同政府任内，最高领导层对国家利益的认知的差异导致美国的生物安全工作重心时常发生偏移，相应的政策缺乏连续性。

21世纪之初，“先发制人”战略指导下的小布什政府关注的重点在于生物武器被其他国家或恐怖组织与个人所利用，对自然暴发的传染病等公共卫生安全虽 然有所顾及但显然不是重点。奥巴马政府时期，白宫开始重视全球公共卫生问题，其于2009年推出的《反生物威胁国家战略》提出了七大目标，其中“全球卫生安全”位列第一，小布什政府时代对生物武器的简单关注被扩大到了公共卫生安全领域。《反生物威胁国家战略》和《生物监测国家战略》的出台，因汲取了埃博拉的教训而创建的“全球公共卫生安全办公室” ( 其职能在于统一协调全球流行病暴发时联邦政府各个部门的准备与应对) ，以及由美国发起、G7 国家于2014年6月批准通过的“全球卫生安全议程”( 该议程目标在于提升各国应对传染病疫情的能力，尤其是国与国之间、部门与部门之间的合作) ，均为这一变化的成果。到了特朗普政府时期，美国政府2018年推出的 《国家生物防御战略》首次将生物防御上升到国家战略的高度，并将自然发生、蓄意制造以及意外出现的生物威胁均囊括在内，且声称充分重视三者间的关联。然而，美国政府对生物防御虽然加大了投入，事实上其真正的注意力却还是集中在生物武器的制造与研发上。另一方面，作为生物安全重要组成部分的公共 卫生安全却显然未得到足够重视: 公共卫生经费遭到严重削减，“全球公共卫生安全办公室”也于2018年被解散。更有甚者，特朗普政府在疫情大肆蔓延的 2020年5月还一意孤行退出了领导全球共同抗疫的世界卫生组织。上述变化充分说明美国政府在相关政策上缺乏一以贯之的连续性，对生物安全问题缺乏全 面理性的重视，因此，生物情报工作也难以获得充足的政策支持与相应的资源。

4．2 运作过程难以实现深度融合 

尽管美国情报界高度强调情报融合的重要性，但美国政府体制固有的特点决定了情报的“一体化融合”难以实现，情报体制中的“烟囱”林立现象在改革后虽然有所改善但难以根除。除了体制本身的问题之外，不同政府期间生物安全战略重心的偏移也表明美国政府高层对生物安全缺乏客观理性的认识。正因为如此，尽管国家情报总监办公室发布的“全球威胁评估”预见到了可能的大规模传染病爆发，但并无专门针对此项威胁的职能或协调部门。也正因为如此，在根据地区或业务领域分类、在情报协调中发挥重要作用的“情报主管” 中，未设有负责“公共卫生”或“生物安全”情报主管。尤其是当疫情遇上特朗普这样无视事实、无视理性的总统时，对于情报界来说，无论是其内部的融合，还是外部合作，都只能是一种奢望了。 

4．3 未将民众利益置于首位 

美国政治制度中三权分立的特点，再加上广大民众，尤其是媒体的强大监督力量，使得相关法律的出台成为情报行动的必要前提与保障。正如前文提到的，针对生物安全及其相应的情报工作，21世纪以来美国出台了大量相关法律， 有效拓展了生物情报工作的施展空间。此外，2015和2020年美国又推出了《美国自由者法》和《2020美国自由再授权法》，以保护民众的隐私权。表面上看，如此众多的法律足以保障民众的基本权利。然而，如果没有将民众的安危真正置于首位，再多制度与法律也只能沦为空谈。举例来说，针对生物情报，2018《国家生物防御战略》明确提出，在适当的时候要对敏感情报及时脱密，以确保相关部门与人员能及时掌握情况。然而，在美国尚处于新冠疫情初期的2020年1-3月期间，特朗普政府组织的若干场讨论疫情的会议却都被定位为“机密级”，导致本应在抗疫过程中充分掌握信息、提供关键指导性意见的卫生部官员以及医学专家被拒之门外。这表明，在安全环境发生重大变化的 21世纪，面对流行性传染病这样与公共生活领域息息相关的威胁，美国政府依然固守着不合时宜的保密原则。而事实上，在公共卫生领域，甚至是整个 生物技术领域，信息的不通畅往往会导致或是加剧危机; 相反，关键信息的透明公开反而能确保成效的实现。这一点早已为事实所证明。而之所以这一事 实一再遭到无视，其背后的根本原因显然就在于美国政府对于国家安全的界定存在严重偏颇，追求大国霸权地位超出了对普通民众个体利益的考量。

5.结语 

相对于其他绝大多数国家，美国在生物情报机制的建设方面走在了前沿。无论是机制建设所必不可少的战略指导，还是相关情报机构的设立以及相关情报 机构职能的发挥，都有着较为周全的设计。21世纪以 来，经过改革的情报部门在生物危机中也有着较为不俗的表现，尤其是2009 年对H1N1流感的成功预警以及在2014埃博拉病毒暴发期间的情报共享与合作，都是其实力的明证。然而，2019新冠疫情中美国情报部门的黯然失色也清楚地昭示出，美国的生物情报机制依然存在较为严重的缺陷。这其中既有个别高层领导严重误判的个体因素，也反映出机制本身的不健全，尤其是在情报协同方面，尽管美国政府近年来对此高度重视并采取了一系列措施，但始终难以根治。而美国政客对所谓“国家利益”的过度维护超出了对民众生命权的尊重，更是值得深思。

作者简介: 王萍( OＲCID: 0000－0002－4369－3703) ，女，1974 年生，博士，副教授，研究方向: 美国国防与战略研究。

文章来源：《情报杂志》第40卷 第8期 2021年8月 

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原文始发于微信公众号（丁爸 情报分析师的工具箱）：【论文】美国生物安全情报机制—构成、运行与绩效