原创 | 5G时代下《欧盟数据治理法案》的解读与启示:农业数据篇

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所属分类:云安全
作者 | 董宏伟(国家计算机网络与信息安全管理中心江苏分中心)
         王   锐(东南大学)
         刘佳婕(中国移动江苏分公司)
2020年11月25日,欧盟委员会于布鲁塞尔通过了《欧洲数据治理法案》(Data Governance Act)的提案。该法案的宗旨为:在保证不与原有法案相冲突的情况下,通过增加对数据中介的信任和加强整个欧盟的数据共享机制,增强数据可用性。法案由解释性备忘、立法背景与具体条文三部分构成,其主要内容是对三项数据共享机制的构建,即公共部门数据再利用机制、数据中介机构及通知制度以及数据利他主义制度。
截至目前,法案通过已三个月有余,欧盟官方称,该法案是试图实现数字主权的尝试,鉴于工业数据与日俱增的重要性,欧洲需要的是一个开放但主权的单一数据市场。但也已有学者批判该法案在数据治理逻辑上的矛盾、手段与目的的不匹配性以及理想主义[1];也有学者担心法案的部分规定会起到反竞争的效果。[2]但无论如何,我们必须承认《数据治理法案》提出了一种新颖的欧洲数据治理方式。这在现代政治环境中是非常罕见的——它是一个通过谈判达成的、多方利益相关者共同制定的约束性数据治理法案,单单这一点,就已经是国际数据治理基础的一大胜利。
[3]尽管《欧洲数据治理法案》将数据区分为卫生数据、环境数据、交通数据、农业数据、公共治理数据等,法案并未对不同的数据进行不同的制度架构。换言之,法案所构建的我三大机制是普适性的。然而,不同行业的数据存在各自的行业特性。要想获得对《欧洲数据治理法案》影响的精准把握,就应当具体行业具体分析。下面,本文就将从《欧洲数据治理法案》在农业数据上的适用着手,分析当前欧洲的农业数据治理现状,吸取欧洲经验与教训,为我国智慧农业的发展提供域外经验。

一、解读:构建单一农业数据市场

欧洲农业数据治理现状

农业是指栽培农作物、饲养牲畜,为社会提供粮食、农副产品和一部分工业原料的生产部门。一般包括种植业和畜牧业。是国民经济的基础。[4]据报道,欧盟委员会主席冯德莱恩曾表示,在2020年的新冠疫情恢复基金中,有1/5用于欧盟的数字化建设。其中,在农村地区广泛进行数字化建设是重点。[5]荷、德、英等欧洲发达国家经过近20年的探索与实践,已经各自形成了适合本国国情的农业发展模式。[6]而在工业4.0来临的今天,欧洲农业的未来已经不能再明确:与高新技术相结合,通过地理位置分析、土壤和环境条件监测、人工智能(AI)、云计算和物联网(物联网)等技术,准确测量作物领域变量的变化,提高农产品的数量和质量。而农业与这些技术相结合的重要前提与契机,是数据。

农业数据集可细分为天气数据、种子遗传学数据、环境状况数据和土壤数据等[7]。以天气数据为例。如果天气数据被公开,农民将则可通过计划种植季节或及时布置灌溉系统,来减少霜冻或干旱损害作物的风险,以增加产量。鉴于此,旨在建立欧洲单一数据市场的《欧盟数据治理法案》的出台,至少在应然层面上夯实并扩大了精准农业(抑或称“智慧农业”“农业4.0”)的基台。

如上所述,《欧盟数据治理法案》的具体条文并未提及具体行业数据。但在该法案的解释性备忘录及立法背景中,多次提及“农业”一词。可见精准农业发展的需要是《欧盟数据治理法案》出台的原因之一,而法案在农业数据治理方面的应用也是立法者在法案出台之初便构想的。法案称,为了与相关专家探讨在特定领域中建立欧洲共同数据空间框架的条件,欧盟委员会于2019年举办了10次欧洲共同数据空间系列讲习班,汇集了300多个利益相关方,其中农业部门为首位。可见农业数据的重要程度。为了成功实施数据治理框架,应以专家组的形式建立欧洲数据创新委员会,其中农业部门的专家赫然在列。

‎‎除《欧盟数据治理法案》外,欧洲还采取其他措施发展农业数据市场。如,建立农业和农村合作技术中心(CAT),以促进共享农业数据。‎CTA是非加太国家集团(非洲、加勒比和太平洋)与欧盟成员国(欧洲联盟)在《科托努协定》框架下运作的联合机构。CTA由欧盟资助。‎再如,2014 年建立‎‎的全球农业和营养开放数据‎‎(GODAN)。该项目旨在促进农业数据的主动共享,以帮助小农生产并实现‎‎可持续发展目标:零饥饿。除国际层面外,欧洲各国家也各显神通。如荷兰政府拨专款购买卫星数据供农民和研究者免费使用;法国农业部为避免农业数据垄断而专门建立了大数据收集门户网站;英国政府与2013年内启动“农业技术战略”,致力于推动农业与数字技术、传感技术和空间地理技术相结合。[8]

取其精华:法案的进步之处

欧洲各国的农业现代化程度都相当高,如上述荷兰、法国、英国。如果将农业数据比作矿产,那欧洲各国对精准农业的发展则使得欧洲成为一座矿产丰富的矿山。《欧盟数据治理法案》的目标就是对这座矿山进行开发,将矿石送上市场。

公共部门数据再利用机制着眼于政府部门所掌握的农业数据,为对该类数据的重复应用提供途径。这与欧盟一以贯之的政策相一致,即花费公共预算产生的数据应当造福社会。数据中介机构及通知制度被期待将在数据经济中发挥关键作用。该制度通过设立完全中立的数据中介机构增加对共享个人以及非个人数据的信任,降低与B2B和C2B数据共享相关的交易成本。实际上,早在法案出台之前,欧洲就不乏从事农业数据业务的公司,例如前孟山都旗下气候公司就在2016年收购的一家欧洲农场数据管理软件公司 VitalFields便以提供业界领先的数字化农业服务为主业务。气候公司首席执行官Mike Stern表示:“孟山都旗下气候公司致力于打造集成化农业数字平台,为农民提供数据分析,帮助农民优化田间管理。[9]如今,《欧盟数据治理法案》的出台明确了该类数据中介机构的认证标准,也明确了该类机构的权利、义务与责任。数据利他主义制度指的是个人或公司为共同利益自愿进行相关注册同并自愿提供数据的制度。该制度中的注册只需在一个欧盟成员国内进行,但可在全欧盟范围内生效。这将有助于在联盟内部跨境数据的使用,数据存储库会建立起来。数据利他主义制度对于农业数据的收集来说具有重要意义。

去其糟粕:法案的不足之处

《数据治理法案》作为欧盟级别的数据治理策略,总共只有34个条款。这种笼统的立法意味着它是一个良好的开端,但本身不会产生重大影响。要想真正建立起欧洲单一农业数据市场,还需要在欧盟层面上及欧盟各成员国层面上充分地补充立法行动和非立法行动。

除此之外,《欧盟数据治理法案》还面临着地方保护主义的责难。法案要求其所适用的所有数据处理仅限于欧盟之内。这种数据本地化要求将提高非欧盟企业的运营成本,并限制它们将欧盟数据与非欧盟数据相结合和处理的能力。要求企业在欧盟存储和处理数据弊大于利,只会鼓励其他国家实施类似的保护主义政策,使欧盟企业更难获得非欧盟公司提供的服务。数据中介机构机制方面,法案要求数据中介机构必须在欧盟或欧洲经济区合法注册成立。这种规定明显具有反竞争性,甚至会违反国际贸易规则。欧洲国家的农产品跨国贸易相当繁荣,此类反竞争性规定会带来合规风险。

二、反思:5G时代下我国农业数据的治理现状

5G赋能:我国5G技术与农业数据

5G赋能农业首先是5G赋能农业数据。信息时代下,农业现代化的发展需要建立在农业大数据的基础之上。早在2017年,农业部就发布《关于推进农业农村大数据发展的实施意见》,明确农业农村大数据已成为现代农业新型资源要素,发展农业农村大数据是破解农业发展难题的迫切需要。同时,文件也清醒地指出:我国农业农村数据历史长、数量大、类型多,但长期存在底数不清、核心数据缺失、数据质量不高、共享开放不足、开发利用不够等问题,无法满足农业农村发展需要。[10]以大带宽、高可靠、低时延、大连接为关键技术指标的5G技术是传输、处理、储存我国大体量农业数据的得力工具。

成就:我国农业数据治理成就

由于历史原因,农业在我国国民经济体系中占据着及其重要的地位。政府对于三农问题的重视程度也可见一斑。除上述农业部于2017年颁布的意见之外,《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》也提及农业大数据的建设问题。该文件是21世纪以来第18个指导“三农”工作的中央一号文件。文件指出:发展智慧农业,建立农业农村大数据体系,推动新一代信息技术与农业生产经营深度融合。将建立与5G技术融合的农村农业大数据体系作为三农工作的重点之一。全国政协委员、台盟中央常委、泉州市政协副主席骆沙鸣也认为,通过大数据开发利用,以数据生产要素打通农业的生产、分配、流通、消费各环节,能够助力我国乡村振兴高质量发展。[11]在政策的保障之下,我国开发的全球质量溯源体系使得农产品实现可溯源化;基于大数据的云计算、物联网等新技术使得农业智能化管理成为可能。我国农业数据建设小有成就。

不足:我国农业数据治理缺陷

正如农业部《关于推进农业农村大数据发展的实施意见》所指出的那样,我国农业数据治理存在着数据质量不高、共享开放不足、开发利用不够等问题。相关学术研究也表明,当前我国农业数据在收集阶段、处理阶段都存在着较大的问题。由于我国幅员辽阔,地形气候多样,农作物种类丰富,农业经营较为分散,因此在农业数据收集方面存在着成本过高,收集难度大,数据不准确等问题;农业数据处理方面,由于数据形式繁杂、数量巨大、分布分散、缺少统一标准,因此多源农业数据融合与挖掘面临技术难题[12]。另外,当多个主体参与数据收集处理时,数据所有权归属问题也未有明确。

三、启示:促进数据共享,助力农业发展

农民层面:提高自身素养,自觉共享数据

小到食品安全,大到粮食安全,农业与民生息息相关。作为农业从业者的农民们应当明确建设农业大数据的战略高度,自觉提高自身素养,助力数据共享。一方面,农业从业者应当提高自身科学素养,积极主动掌握5G技术等相关技术,以更好地收集、分析、应用、共享农业数据的能力。另一方面,农业从业者应当真实地提供农业数据,避免主观上隐瞒信息或者提供虚假信息的现象出现(例如刻意隐瞒农药的使用量或所收获的产量)。而对于非农民的其他公民而言,也应当充分发挥自己的主人翁意识,为我国农业数据的建设建言献策,添砖加瓦。

行业层面:抓住5G机遇,建设农业数据

农业转型经营离不开农业数据建设。行业层面上,应当完善农业数据标体系,重用数据类别划分;应当促进5G技术与农业的紧密结合;提高行业数据共享程度,在行业协会等机构的组织之下,促进农业数据在行业内的充分流通;应当建立农业数据中介服务机构,通过规模化、规范化、中立化的数据收集与提供服务促进农业数据市场化;应当提高农业数据的利用效率和利用质量,在实际操作中不断积累农业数据运用经验。

政府层面:强化行业立法,统筹行业资源

首先,应当加快农业数据立法,建立完善数据要素参与农业生产经营成果分配的制度[13],调动农业从业者建设农业大数据的积极性。在此方面,《欧盟数据治理法案》中的数据利他主义制度或可借鉴。其次,建设国家农业数据中心,加强农业数据共享。社会主义的制度优势意味着强大的国家力量。应当以建设全球农业数据调查分析系统为抓手,推进国家农业数据中心云化升级,整合政府、科研机构、市场三方数据,建设综合农业数据云平台。再次,构建完善“三农”大数据权属、公开、交易、共享等规则和机制,促进数据标准化、数据资产化、数据交易增值化[14],将社会主义市场经济制度扩展到农业数据领域。最后,应当加强数据安全管理,加强病毒防范、漏洞管理、入侵防范、信息加密、访问控制等安全防护措施。

参考文献:
[1]参见Sean Mc Donald:欧盟《数据治理法案》的野心与脆弱,
https://mp.weixin.qq.com/s/sB3XQClhAwRX-22FVwsQ2A,访问时间:2021年2月24日17:36:03。
[2]Eline Chivot : Why the European Commission Should Revise its Data GovernanceAct,https://datainnovation.org/2020/11/why-the-european-commission-should-revise-its-data-governance-act/,访问时间:2021年2月24日17:55:39。
[3]同注1。
[4]现代汉语大词典·上册. 上海辞书出版社. 2009。
[5]牛瑞飞:《欧洲农业升级带来哪些“硬”需求》,http://agri.china.com.cn/2020-11/04/content_41347903.htm,访问时间:2021年2月24日18:25:27。
[6]启迪农科:《欧洲农业借鉴》,
https://www.sohu.com/a/327854255_100086201,访问时间:2021年2月24日18:31:15。
[7]European data portal:Open data in the agricultural sector,https://www.europeandataportal.eu/en/highlights/open-data-agricultural-sector,访问时间:2021年2月24日18:39:18。
[8]葛建华:《欧美发展智慧农业的做法及启示》,https://www.zgcxjrb.com/zgcxjrb/gjjr/webinfo/2020/05/1587816066119316.htm,访问时间:2021年2月24日19:02:57。
[9]孟山都公司:《欧洲加速农业数字化进程》,https://finance.huanqiu.com/article/9CaKrnJYWHq,访问时间:2021年2月24日20:51:10。
[10]《农业部关于推进农业农村大数据发展的实施意见》,
http://www.moa.gov.cn/nybgb/2016/diyiqi/201711/t20171125_5919523.htm,访问时间:2021年2月24日21:42:02。
[11]中国网:《建立“三农”大数据平台 发挥数据优势助力乡村治理 | 建言中国053》,http://cppcc.china.com.cn/2020-07/03/content_76234066.htm,时间:2021年2月24日21:51:19。
[12]熊航.智慧农业转型过程中的挑战及对策[J/OL].人民论坛·学术前沿. https://doi.org/10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.24.011
[13]熊航.智慧农业转型过程中的挑战及对策[J/OL].人民论坛·学术前沿. https://doi.org/10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.24.011
[14]中国网:《建立“三农”大数据平台 发挥数据优势助力乡村治理 | 建言中国053》,http://cppcc.china.com.cn/2020-07/03/content_76234066.htm,时间:2021年2月24日21:51:19。



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