拜登上台后美国对华科技政策走向研判

本文拟根据拜登在2020年总统竞选过程中的系列政策宣示及有关其他信息资料，对拜登科技政策整体价值取向及其对华科技政策主要影响因素进行全方位的分析，在此基础上对拜登未来对华科技政策进行研判，并提出应对建议。需要指出的是，当前中美关系未来发展具有诸多不确定性，同时政治人物在大选期间做出的承诺与实际政策执行必然存在差异，本文对拜登有关政策走向的分析只是基于目前已知信息，在尽可能做审慎评估的同时，本文也给未来其他各种可能性留有一定的探讨空间。

拜登新政府对华科技政策的主要影响因素

拜登对华科技政策是美国国内科技政策的国外延伸，同时也是其对华外交政策的核心组成部分。虽然目前难以确定未来拜登对华科技政策具体走向，但仍可以结合现有信息深入分析拜登对华科技政策主要影响因素。综合来看，这些影响因素主要有以下几个方面。

2.1 拜登将受到国内强硬派和温和派双方力量的牵制

特朗普执政四年来，以共和党右翼为代表的美国内强硬派肆意抹黑中国科技发展，极力渲染中国科技对美国的威胁，意图推动中美科技“脱钩”，给中美科技关系带来巨大破坏。虽然特朗普败选，但其依然具有巨大的民意支持（7000多万张选票），拜登还很可能面对一个共和党占多数的参议院[9]。特朗普时期的许多对华政策已经法制化，拜登政府即便想调整其中某些条款，也需要花费很长的时间。此外，美国国会仍有超过300个包含反华遏华内容的提案等待审议或通过，美国国内强硬派针对“中国威胁”炒作还可能进一步向“高政治”辩题发展。可以预见，“没有特朗普的特朗普主义”势必影响和牵制拜登政府的对外政策，拜登不大可能从根本上逆转特朗普政府的对华政策负面“遗产”。当然我们也要看到拜登胜选意味着美国民主党建制派的回归。

民主党建制派普遍认为，特朗普对华科技的疯狂打压政策得不偿失，因而不主张对华放弃“有限接触”，希望保持务实关系。如被拜登提名为国务卿人选的托尼·布尼肯就曾在2020年美国大选前发表评论，激烈批评特朗普的对华政策，认为“美中脱钩根本不现实”。被拜登提名为国家安全事务助理的沙利文早在2019年曾撰文认为，美国对华接触政策已经结束，但中美不应就此切入“冷战”模式，中美可以共存，不能为了竞争而竞争，防止两国关系滑入冲突状况[10]。此外，拜登团队内部还有修复派、改革派、进步派等分野，在美国外交政策上依然存在诸多分歧，并会在拜登执政后将持续进行辩论并施加影响[11]。可以预见，未来拜登对华科技政策将会是美国内强硬派与温和派之间以及拜登执政团队内部各个派系之间相互博弈的结果。

2.2 特朗普打压中国科技企业对美负面效果开始凸显

特朗普执政四年来，中美结构性矛盾在过去几年的关键期内已从局部性发展到全领域。特朗普政府将对华科技打压作为遏制中国发展的重要组成部分，意图将中美科技引向脱钩。虽然特朗普政府对华科技企业的打压一定程度上确实冲击了中国科技发展，但并未从根本上压制中国科技崛起的势头，反而激发中国下更大决心解决“卡脖子”技术问题。与此同时，特朗普对华科技打压也给美国带来巨大的反向作用。首先，美国科技企业面临失去中国订单的现实损失。美国对华为的禁令广泛冲击到硅谷相关产业包括芯片公司、天线制造商和应用程序开发商等。根据有关分析，如果中美供应链脱钩持续，美国单独芯片行业可能就面临490亿美元的收入损失[12]。

美国对华科技打压还可能让美国高科技公司承受失去中国巨大市场的未来风险。美国高科技企业如果失去中国这个全球人口最多、发展最活跃、未来潜力无限的市场，必将大大削弱其全球竞争力。正因为如此，美国科技产业发出强烈声音，要求拜登能扭转特朗普政府推动的一系列对华科技政策，以免给美国科技出口商造成更大损害。其次，强化对华科技打压及推动中美科技“脱钩”，对美国自身产业安全乃至国际安全也会带来损害。正如《大西洋月刊》刊文称，即将到来的5G电信网络的建设，需要包括中国在内的多个国家在供应链上做出贡献，限制与中国在这一领域的合作只会削弱美国的竞争力[13]。

与此同时，人工智能迅猛发展也隐藏着复杂的风险问题，就当前中美人工智能技术领先全球的局面而言，缺少中美合作的全球人工智能治理必然无法化解可能的国际安全风险。美国打压中国高科技企业还会带来全球市场的分割及技术标准的分裂，让其他国家面临选边站的难题，这势必阻碍全球科技创新。从拜登的角度来说，基于国内政治环境拜登政府不可能放弃对中国高科技发展的打压，但是对于特朗普对华科技政策所带来的对美负面后果，拜登无疑也必须要面对并做出审慎判断。

2.3 第三方力量将对美国对华科技政策走向产生影响

为了压制以5G、人工智能为代表的中国科技崛起，过去四年特朗普政府在美国国内采取一系列针对中国科技企业的封杀措施之外，还在国际上试图拉拢众多盟友以共同应对所谓“中国威胁”。自2019年特朗普政府就酝酿在全球推行所谓“清洁网络计划”以围堵中国5G技术。2020年8月又将该计划扩大到运营商、应用程序、应用商店、云端及电缆等5个领域，以保护符合所谓“民主价值观”的关键电信和技术基础设施安全。“清洁网络计划”名义上是为了保护美国的关键电信和技术基础设施，实质上是强迫各国在5G网络问题上选边站队。

疫情发生后，美国还推广所谓“经济繁荣网络计划”，意图加快国际产业链的去中国化。基于拜登的价值观立场，拜登大概率会继承特朗普政府所谓“清洁网络计划”及“经济繁荣网络计划”。目前除少部分国家在这两个问题上表达明确支持外，国际社会普遍不希望看到全球科技分裂、产业脱钩。如欧洲竞争电信协会就谴责出于地缘政治原因对中国5G供应商的任何禁令，强调只有在确凿事实基础上才能证明此类决定是合理的，警告排除特定供应商将对消费者、企业和市场产生不利后果[14]。

2020年10月6日在东京召开的日本、美国、澳大利亚、印度四国外长会谈中，蓬佩奥劝说日本也加入“清洁网络计划”。但是日本外相茂木敏雄明确表示“不能参加排除特定的国家的机制”[15]。面临百年难遇的新冠疫情危机，如何利用先进科技帮助各国走出疫情困境及快速恢复经济，这些都是各国最为关切的问题，解决这些问题也最需要人类社会加强科技合作。所谓“清洁网络计划”及“经济繁荣网络计划”无论怎样包装美化其言辞，都无法掩盖其将人类社会推向科技分裂、产业脱钩的险恶用心。未来第三方国家如何回应，无疑会对拜登对华科技政策产生重要影响。

拜登对华科技政策走势评估

目前拜登还未上台，拜登对华科技政策将面临未来诸多的不确定性因素。但根据上述情况分析，拜登对华科技政策受到的制约因素很多，其自由选择余地不大。综合分析各主要影响因素，拜登上台后美国对华科技政策走势将呈现以下突出特点。

第一，对华战略竞争将日益聚焦科技领域。2017年12月美国发布新国家安全战略报告，将美国战略安全重心转向大国竞争，明确将中国定位为“战略上的竞争对手”。2020年5月20日白宫发表《对华战略指针》报告，代表着美国对华竞争性新战略朝着成型又迈进一步。把中国视为最大战略竞争对手，这已是美国民主党共和党两党共识。在2020年大选中，相较特朗普对中美经贸问题的关注，拜登更为强调中国科技崛起对美国带来的威胁。拜登在竞选网站上警告说：中国政府正积极投资电池、人工智能、5G这些重要技术领域，“努力超越美国的技术主导地位，掌控未来的产业”[4]。拜登政府很可能延续特朗普时期针对中国的所谓“全政府战略”，继续许多对华科技遏制打压政策，包括在知识产权问题上对华持续施压、限制敏感技术对华出口特别是针对华为等公司的一系列封锁措施。美国还将继续把中国日益增长的技术实力和对其供应链的依赖视为国家安全问题，加上新兴技术带来的不确定性和国际通行规制缺失，在部分竞争性高技术领域中美“脱钩”可能还将继续。

第二，对华科技政策的核心在于增强美自身竞争优势。从拜登的执政理念来说，比起压制中国科技的发展进程，他更重视提升美国自身竞争优势，这被拜登看来是应对来自中国科技竞争的核心。除了拜登在竞选中所宣示的加大科技研发投入外，近期美国国内在科技投入方面已有诸多动向，反映了某种跨党派共识。2020年5月21日，由美国共和党民主党在参众两院提出《没有止境的边疆法案》（EndlessFrontierAct）议案，提议在美国国家基金会设立技术学部，赋予它特定的使命和职权，提供1000亿美元用于战略性地推进科技研发，以及100亿美元用于在全国各地建立区域性技术中心[16]。

《科学》杂志上的文章指出，这一法案在某种程度上是针对中国科技的强势发展提出的，可以称这一法案为“领先于中国法案”（StayAheadofChinaAct）[17]。2020年12月美国会通过《2021财年国防授权法》，2021财年美国将在人工智能武器、高超音速导弹和军用5G技术研发领域投入超1000亿美元经费，这种军事技术科研经费投入力度前所未有[18]。当下科技竞争日益成为中美战略博弈的焦点，为维护美国全球科技霸权，拜登执政后势必还将加大对战略性技术的资源投入，中美在尖端技术竞争将更趋激烈。

第三，不排除在某些科技领域合作的可能性。尽管遏制中国已成为美国两党共识，但拜登及其团队要员多次明确宣称谋求“竞争与合作并存”的对华关系，要使对华竞争成为“积极的”和“受管控的”，不排除在相关领域出现缓和甚至合作可能。2020年11月11日，据报道拜登已决定任命一位与半导体行业关系密切的人士担任商务部工业和安全局负责人，此举或将消减对华为和中国半导体的控制[19]。拜登宣称美国要在2050年实现碳中和，任期内将重点支持美国清洁能源技术发展及商业化。此前中国领导人已承诺于2060年实现碳中和，环境问题或将成为中美合作的突破口，两国有望在光伏、风电、储能、电动汽车、动力电池等新能源产业链展开合作。

卫生健康也可能会是中美科技合作重要领域，除新冠疫情防控外，当前人类还面临诸多传染性疾病的威胁，需要中美携手应对。拜登还曾发誓要消除癌症，或重启2016年拜登任副总统时主导的“癌症登月计划”。如中美医学界合作抗癌，无疑是对人类福祉的巨大贡献。同时考虑到拜登对科技人才的开放态度，中美在科技教育等领域也有望恢复交流合作。当然即便中美在某些领域开展合作，两国关系以竞争为主、合作为辅的实质是不会变化的。

第四，突出对华科技竞争中的价值观因素。拜登多次明确表示将价值观外交置于美国对华政策的核心位置。在意识形态问题上，拜登政府很可能会比特朗普政府走得更远或者做得更多。如继续在所谓“工业间谍”“强制技术转让”等议题上对华施压；借口香港、新疆等人权问题对中国科技企业实施制裁；以数字安全、破坏数据隐私保护为由打压特定中国科技企业等。2020年9月拜登曾在一次竞选讲话中说：“TikTok是中国人经营的，能够接触到美国1亿多年轻人，这是一个值得担忧的问题”，承诺如当选他将“审查视频分享应用程序的安全风险”[20]。

2020年11月美国布鲁斯金学会给拜登新政府的政策建议提出，中美数据领域相互依赖的现状给跨境数据流、数据隐私和数据安全带来一系列挑战。美应提出互联网治理的整体设想，尤其加强政策层面的建设[21]。因此，拜登仍有可能谋求以意识形态划分科技信任标准，继续给全球科技企业打上不同意识形态标签，强行将中美之间的科技竞争与意识形态对立相互交织。即便有关做法不会像特朗普那样简单粗暴，但通过强化价值观施压以赢得所谓对华“道义优势”将会是拜登的重要战术选择。

第五，强调多边对华科技施压。奥巴马时代美国曾意图通过“亚太再平衡战略”和“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）给中国施加多边压力，拜登很可能重拾奥巴马时代的对华多边路线。拜登在竞选中多次表述，将采取有别于特朗普单边主义做法，联合盟友共同应对来自中国的挑战。美国民主党党纲甚至直言，“民主党将与盟国一道，发动世界上超过一半的经济体对抗中国，并尽可能从最强有力的位置进行谈判”[3]。

以拜登重视民主价值观的立场，大概率会继承特朗普政府“清洁网络计划”及“经济繁荣网络计划”，将其作为遏制中国科技发展的重要手段。被拜登提上日程的所谓“全球民主峰会”也很可能会是一次多边联合对华施压。美国布鲁斯金学会给拜登新政府提出的政策建议也认为，技术竞争将是下届政府面临的首要外交政策挑战之一，美需制定战略，将与盟友、伙伴的合作视为重中之重[21]。结合最近拜登关于“不会立即对中美第一阶段贸易协议采取任何行动，而是将与关键盟友协商，全面审视美对华政策”的表述，联合对华科技施压可能会是拜登上台后对华科技竞争的最重要的战术调整之一。

应对战略

应对拜登上台后中美科技关系的“变”与“不变”，我们需要洞悉国际局势走势并随时做好应对政策调整。着眼长远，中国应积极塑造一种竞争合作并存的中美科技关系，理性处理自主创新能力与科技开放合作之间的关系，在提升科技硬实力的同时着重提升科技话语权，积极参与全球科技治理。

4.1 积极塑造一种竞争合作并存的中美科技关系

当前，中美两国政府各自都有重要的国内议程去关注，即便竞争不可避免，也需要合作管控好。两国是有可能通过解决彼此关切来发展某种“竞合”（合作与竞争）关系的[22]。构建中美合作性竞争关系的关键问题：一是要竞争有度以防因误判导致剧烈冲突；二是在一些领域继续保持合作[23]。从这个角度来看，中美竞合关系并非单指中美之间合作竞争并存的一种事实描述，同时也是一种指引中美关系未来发展的价值取向。鉴于拜登受国内外多种因素牵制及其上台初期面临国内疫情防控、重启经济及弥合国内族群分裂的诸多棘手议题，对华关系不会在拜登优先日程之上，构建竞争合作并存的中美关系，需要中方更多地从积极的角度发挥主动引领塑造作用。

不应回避中美科技竞争，但中美科技竞争不应是一种奉行零和游戏的恶性竞争，而应是一种助推全球科技进步且基于规则、有序的良性竞争。针对有关分歧，中美应开展坦诚科技对话，彼此倾听并切实解决合理关切；针对当前所谓中美科技“脱钩”，应坚定和及时地采取的“反脱钩”策略，在各个领域都采取坚决维护和增进交往的政策，多做中美科技挂钩的事，不做和少做会进一步导致“脱钩”的事。未来即便是中美科技以竞争为主、合作为辅，中国也应该尽可能多地增进中美科技合作的积极一面。如中美发挥各自数字技术优势，加强合作，共同做大数字经济蛋糕，推动全球数字经济繁荣发展；中美还可以在新能源技术、公共卫生、癌症治疗等领域加强合作，共同推进人类福祉；也可合作开展包括人工智能在内的新兴技术国际治理。总之，中美科技竞合关系不可能自然形成，只能通过主动协调、大胆博弈甚至艰苦斗争来赢取。我们需要以更加成熟的心态看待中美科技关系，也需要更加主动地作为，争取中美科技关系重启对话、重回正轨、重建互信。

4.2 理性处理自主创新能力与科技开放合作之间的关系

党的十九届五中全会提出，坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，特别是把科技自立自强作为国家发展战略支撑，摆在各项规划任务的首位，进行专章部署，这在我们党编制五年规划建议历史上还是第一次。在科技博弈前沿有必要将美方施加的巨大压力转化为激励自主创新的动力，努力补“短板”以增强在核心技术领域的自给能力。然而科技创新有其自身规律，越是增强自主创新能力，越是强调科技开放发展。中央“十四五”规划和2035年愿景目标建议稿二十余次提到“开放”，包括促进科技开放合作，实行更加开放的人才政策等。根据世界知识产权组织2020年12月7日发布的《世界知识产权指标》年度报告，2019年中国国家知识产权局受理的专利申请数量达到140万件，继续排名全球第一，这一数字是排名第二的美国主管部门收到专利申请量的两倍以上[24]。

中国自主创新能力的增强既是中国科技研发人员辛勤付出的结果，同时也是开放合作的结果。随着科技日益成为中美各领域竞争中的决定性因素，中国越是要增强科技开放意识，积极开展同世界各国的科技合作，吸纳全球创新人才。正如习近平总书记指出的，没有一个国家可以成为独立的创新中心，或独享创新成果。创新成果应惠及全球，而不应成为埋在山洞里的宝藏[25]。面对科技复杂深刻的社会影响，各国要实现创新理念互鉴、创新人才交流、创新资源共享等都离不开国际合作。针对科技对社会带来的负面冲击，更需要各国以开放合作心态对各方关切给予积极回应，尽可能多地协商和解决矛盾，以促进世界各国共享科技成果为大方向，而不是形成彼此割裂或争夺第三方的零和局面。作为全球科技创新的重要力量，中国同各国一道加强科技创新与合作，既是中国建设创新强国的必然要求，也是对全球均衡、包容、可持续发展的积极贡献。

4.3 在提升科技实力同时注重提升科技话语权，积极参与全球科技治理

当前我国科技创新客观上进入跟跑、并跑、领跑“三跑”并存阶段。在科技硬实力不断上升的同时，我国国际科技话语权问题日渐凸显。建设科技强国，掌握科技话语权与发展科技硬实力同等重要。需要强调的是，科技硬实力发展并不必然带来科技话语权，从本质上来说科技话语权是一种国际社会心理认同，科技话语权的形成必然是一个久久为功赢得人心的过程。相比较我国对发展科技硬实力的重视与投入，我国在科技话语权方面的投入显然是不够的。美方现在极力在意识形态领域对中国科技施加压力，瞄准的也是中国在科技话语权方面的弱项。话语权的确立既要科技实力和科技水平作为支撑，更需要深度参与国际科技治理实践，在实践中赢得认同与支持。

切实提升我国科技话语权，既需要发挥科学家群体积极传播中国科技声音、讲好中国科技故事，包括支持更多科学家进入国际科学组织、出国进行学术交流、参加国际会议、担任国际科技期刊编委等，同时还需要加大科技平台建设，包括培育科技智库、国际科技期刊、国际科技创新评估体系等，以及深度参与国际科技治理。当前数字技术治理日益成为全球科技治理的焦点。2020年9月中方提出《全球数据安全倡议》，核心是就各国政府及企业在数据安全领域的行为规范提出了八项倡议[26]。这也是数据安全领域首份国际倡议，反映了当前各国加强数据安全保护和数据治理的普遍愿望。随着中国科技实力不断增强，相信会有更多这样的参与全球科技治理实践，这也是中国履行大国责任的集中体现。中国积极参与全球科技治理，既是应对科技“脱钩”和分裂世界企图的必然要求，也是推动构建新型国际关系及构建人类命运共同体的生动实践。

注：参考资料详见原文