布鲁斯金学会：欧洲数字监管现状

6月7日，美国布鲁斯金学会在其官网上发布了题为《跨越监管的“卢比肯河”：欧洲正在定义数字监管的未来》的文章。

文章将欧盟的《数字市场法》（DMA）比喻为跨越了监管的“卢比肯河”（注：西方谚语，本文语境中意为“木已成舟”），指出这是一种从工业式的微观管理监管转向了以确定市场结果为重点的新数字模式监管，是一种进步。

一、新的数字现状

在过去的几十年里，世界各国政府一直在使用其工业时代留下来的法规，应对运营数字平台的公司不断累积的实力。其中，欧盟是最积极努力让旧法规在新时代发挥作用的行为体之一，欧盟利用竞争法试图重置大科技公司的做法尤其如此。

经过欧盟多年的诉讼，由于这一策略无法解决数字市场问题，欧洲的立法者用一系列新法规取代了工业时代的概念。《数字市场法》侧重于市场选择，《数字服务法》（DSA）涉及互联网内容，《数据法》（DA）制定了数字信息使用规则。最近，《人工智能法》（AIA）确立了基于风险的人工智能管理方法。

这些举措之所以必要，是因为数字经济与工业经济截然不同，数字资产也与传统资产不同（竞争性资产与非竞争性资产、迭代性资产与穷尽性资产）；因此，使用数字资产的市场行为也不同（网络效应与范围和规模效应）。

工业时代的监管旨在通过平衡监管权力来抵消范围和规模经济学的力量。监管政策通常是事前规定技术标准和互操作性等具体实践，同时通过指导企业行为来管理市场。

然而数字平台的力量已经超越了旧的监管模式。数字平台通过每天与数十亿用户互动，收集他们的个人信息，并利用这些数据来影响这些人的活动，这些数字时代的巨头们实现了工业巨头们梦寐以求的目标：获得了一种几乎可以免费收集和囤积，并收取垄断租金的资产。

欧盟试图通过法律诉讼来影响数字公司的行为，但这一尝试并不成功。司法程序的缓慢阻碍了其跟上技术变革步伐的能力。欧盟委员会实施的类似罚款补救措施，对于财大气粗的企业来说影响微乎其微。针对过去特定行为的禁令非但没有改变企业的行为，反而让企业通过其他行为复制同样的反竞争效果。此外，资金有限的政府诉讼律师与资金雄厚且拥有诉讼所需数据的数字平台公司之间也存在不对称。司法手段被证明存在问题也就不足为奇了。

数字经济网络效应的威力已经压倒了工业经济的反垄断努力，其结果往往是赢家通吃——并非多个有效的竞争者，而是一个占主导地位的胜利者，这个胜利者还能利用其主导地位带来的利润打击潜在的新竞争者。

因此，《数字市场法》的重点是通过另一种机制开放市场：在监管执法的监督下，规定可接受的市场结果。针对特定数字市场缺乏竞争的问题，《数字市场法》试图通过监管创造市场可竞争性。

虽然通往这种竞争的道路不会取代反托拉斯政策，但欧盟认为旧的监管工具需要新的监管理念来配合。《数字市场法》就是这样产生的。与“我们将告诉你如何经营业务以实现公共利益目标”的旧监管模式不同，《数字市场法》的方法是“我们将确定所期望的公共利益目标，并强制要求你努力实现这些目标”。这是一个细微的差别，但却是监管行为的分水岭。

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二、《数字市场法》的运行原理‍‍‍‍

《数字市场法》确立了多种新的监管理念，使其有别于行业监管模式：

1.新目标——以美国为代表的传统监管政策，主要关注企业行为对消费者的影响（尤其是价格），而《数字市场法》则优先考虑让其他企业有可能为消费者提供有竞争力的选择。

2.新的衡量标准——为了促进竞争，《数字市场法》制定了两项新的衡量标准：“可竞争性”是针对促进市场进入，“公平性”是指在使用平台时不会优先选择自己的产品或服务，而排斥其他企业的产品或服务；

3.新目标——《数字市场法》重点关注六家被视为“守门人”的大公司（Alphabet、亚马逊、苹果、字节跳动、Meta 和微软）及其 22 个对欧洲市场有重大影响的“核心平台服务”（见下图）；

4.新模式——《数字市场法》没有让政府承担证明某种行为不可接受的责任，而是让公司承担证明其做法如何促进竞争性和公平性的责任；

5.新期望——《数字市场法》取代了监管部门的微观管理，确立了自我执行合规的期望，但没有规定实现这一目标的具体公司行为。如果公司未能切实实现自我执行，将被处以最高达公司总收入10%的合规处罚。

监管实践中的这些变化确立了公众对企业行为效果的预期，而不是详细规定企业行为。

三、新的监管现状

虽然《数字市场法》包含一些旧式行为规则的残余（如禁止跨平台数据共享），但其革命性在于它放弃了对公司行为方式的精确规定，转而明确规定公司行为的预期效果应该是市场可竞争性和公平性。在确定了这种期望之后，公司就有责任实现这些预期效果，否则就要承担后果。例如，《数字市场管理法》虽然规定了某些数字服务的互操作性，但并没有明确微观的规定如果手段满足可竞争性和公平性的指标，企业应如何实现互操作性。

这种细致入微的政策调整从“如何”转向了“什么”，与那些试图通过硬性规定企业行为来界定市场效应的法规相比，是一个巨大的转变。这种工业时代的监管（见下图）照搬了所谓的“科学管理”，自上而下地规定了从企业程序到生产线实践的一切。这两种模式——企业模式和监管模式——都得益于技术和市场变化的相对缓慢。

数字时代技术和市场的飞速发展使工业时代的方法变得过于僵化和死板。监管不仅倾向于等待充分的危害证明，而且其明确的操作规定也可能对创新和投资产生反作用。正如工业时代的监管模式复制了那个时代的管理模式一样，《数字市场法》试图采用基于风险优先级的数字化管理，以跟上变化的步伐，同时采用灵活的结构来应对已识别的风险。

正在推行的监管模式正是朝着这一更加灵活、基于效果的方向发展（见下图）。在确定了所需的市场结果后，新模式将倒推至可执行的预期，即管理实践将实现这些结果。这种摒弃微观监管的模式另一个好处是更有利于创新。

《数字市场法》将监管活动的重点从支配企业决策转移到建立一种可执行的预期，即这些企业决策将促进竞争性和公平性，重新定义了数字监管范式。

四、监管战略和守门人策略

虽然欧洲议会在战略上跨越了监管的“卢比肯河”，但这一决定的结果将在战术上由监管机构、欧盟委员会和受影响公司之间的斗争决定。最终，结果将由欧洲法院裁定。

监管者和被监管者似乎都在为一场持久战做准备。

这场斗争的开端是2024年3月7日各公司向欧盟委员会提交的首份合规报告。一些公司改变了做法，并表示他们的新业务符合《数字市场法》关于可竞争性和公平性的要求。不足为奇的是，许多把关人普遍声称他们已经遵守了《数字市场法》的规定。委员会有不同意见也不足为奇。截至6月7日，欧盟委员会已对Alphabet、苹果和Meta的说法做出回应，并启动了违规调查。此外，欧盟委员会还命令这三家公司以及亚马逊和微软保留可能与进一步调查相关的证据。

五、改变不会停止

世界第二大经济区的决定最终会影响到全世界。新的数字监管模式不仅会管理欧洲的活动，也会影响美国数字市场的活动。即使美国继续避免建立对数字市场的监管，互联网的互联特性也将确保欧洲的决定对美国产生影响。

美国消费者可能会从移动设备应用程序商店的相关政策中看到《数字市场法》的影响。苹果应用商店最近能够访问以前无法访问的模拟经典视频游戏的视频游戏软件，就归功于《数字市场法》。

然而，这种对美国消费者有利的后果不应妨碍美国建立与新方法相适应的数字监督方法。迄今为止，美国立法者通过避免国内数字政策的繁重工作，将这些决定全留给了充当部分政府职能的平台本身。而欧盟通过革命性的新监管模式，重新夺回了公民的数字主权。无论美国决策者是否选择发挥类似的领导作用，木已成舟。

来源|Brookings官网

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