民航数据管理的体系化发展及思考

近日，民航局发布《关于征求〈民航数据管理办法〉〈民航数据共享管理办法〉意见的通知》，公开对《民航数据管理办法（征求意见稿）》和《民航数据共享管理办法（征求意见稿）》征求社会意见。这是该文件继2024年3月份以来的第二次面向社会公开征求意见。

其中，《民航数据管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）是民航数据管理的总体机制与要求。本文结合学习理解，对《征求意见稿》的立制特点和模式、内容修改变化、主要制度规定等进行简要分析，并从修改完善的角度提出思考。

《征求意见稿》作为民航领域在数据管理方面承上启下的一部重要规章，在民航数据政策体系中的定位及其所反映的数据管理模式思路，均反映出了极强的行业特点。

一是从其政策脉络看，反映了民航数据管理的“体系化”建设特点。此前，民航局发布了《智慧民航建设数据管理政策标准体系》（民航发〔2023〕16号），可以视为民航数据政策的“顶层设计”和总纲领。其规划部署了“1+3+4+N”（即：“1部指导意见、3部管理办法、4项制度、N部细则”）的智慧民航建设数据管理政策标准体系总体框架。其中，1部指导意见为《关于民航大数据建设发展的指导意见》，3部管理办法分别为《民航数据管理办法》《民航数据共享管理办法》《民航数据安全管理办法》，4项制度分别为《民航领域数据分类分级办法》《民航数据目录管理制度》《民航数据安全信息通报办法》《民航数据全生命周期管理制度》，N部细则是指针对民航数据管理的多个维度和具体业务场景的细化规则。可见，《征求意见稿》不仅是对国家相关法规及民航数据管理战略规划的承接，更是对民航数据共享、数据安全及相关管理制度的总体呈现。

二是从其立制切入点看，反映了民航数据政策以“发展为引领”的导向模式。安全和发展是当前我国行业数据制度建设普遍遵循、不可偏废的两大基本原则。而不同行业对其数据制度的建设往往会有不同的切入点，这取决于行业管理机制、行业数据发展基础等多种不同因素的作用和影响。《征求意见稿》内容以建立健全民航数据在采集、应用、共享、安全等方面的制度框架为主，总体类、发展类内容占更大比重，体现出比较明显的以发展为引领的立制思路，即属于较为典型的以发展为主线、以安全为保障的立制导向模式。从横向行业对比来看，在数据管理领域起步更早的工信行业，则表现出较强的以安全为引领的数据管理导向特点。

从两次征求意见稿在内容上的修改变化来看，主要有以下四个较为明显的特点。

一是更加突出民航数据管理的全生命周期性。数据全生命周期包括数据的收集、存储、使用、加工、传输、提供、销毁等环节，其中数据销毁是数据管理全生命周期的最后一个环节，也是特别容易被忽视的环节，做好数据销毁管理工作至关重要。《征求意见稿》此次明确将“销毁”这一数据处理关键环节写入条文，充分体现了民航数据管理制度对民航数据的全生命周期覆盖。

二是管理职责更加明晰。《征求意见稿》进一步完善了对民航局数据工作领导职责的表述，更加突出决策的科学化、规范化。在职责内容上重在统筹，即：建立健全工作协调机制，统筹布局行业一体化的数据中心集群，统筹解决民航数据管理、数据共享等重大问题，落实数据安全责任等。在管理体制机制上突出分层管理，即“领导+统筹+管理+平台+责任主体”的分层次管理模式。

三是充分体现多元化的协同治理机制。强化各方主体共享共治、共同提升数据质量，也是该版《征求意见稿》的一项主要修改内容。《办法》对作为民航数据处理主体的数据提供方、数据使用方、数据管理方、数据平台方等，均明确了各自的数据治理责任和义务。如：数据提供方负有保障数据质量的责任、数据使用方负有反馈数据质量情况的责任，并强调了民航企事业单位均负有规范数据全生命周期治理体系与流程建设的职责。

四是管理要求更加注重可操作性。如《征求意见稿》第二十七条对数据使用方申请“属于有条件共享类的”数据给出了明确的限定条件，即“应根据数据使用方是否符合共享数据资源目录规定的共享范围”；将“由平台方及数据提供方审定许可”改为了“由平台自动授权或数据提供方审核”等。再如，第四十条把“按程序上报辖区民航地区管理局”改为了“按程序定期将更新后的数据资源目录报民航行业数据共享与服务平台”。这些修改与调整，均使得具体操作层面的工作开展方式、方法更加明确具体，便于执行操作。

2022年12月，中央印发了《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称“数据二十条”），明确要求构建数据基础制度体系，包括数据产权、数据流通交易、数据收益分配、数据治理4类主要制度。《征求意见稿》积极响应和落实“数据二十条”提出的制度框架，并重点在数据产权、数据流通交易及数据治理等方面进行了呼应和衔接。

在数据产权制度方面。一是确立了“三分法”的数据分类制度。《征求意见稿》遵循“数据二十条”的数据分类方法，按照主体属性将民航数据分为公共数据、企业数据和个人信息数据3类，并明确了3类数据的基本界定。二是明确了各类数据的授权制度。《征求意见稿》第六章对三类数据应用中授权工作机制作了明确规定。包括：对于公共数据，“由民航局数据统筹管理部门组织推进公共数据授权运营工作，制定民航公共数据授权运营规则”（第三十条）；对于企业数据，“民航各企事业单位对本单位企业数据享有依法依规持有、使用和获取收益的权利”（第三十一条）；对于个人数据，“使用民航个人信息数据应当取得个人同意”（第三十二条）。

在数据流通和交易制度方面。一是明确“目录+平台”的数据采集制度。《征求意见稿》第十九、二十条对数据提供方进行数据采集时的要求作了相关规定，包括数据提供方应当按照《民航数据资源目录》要求组织开展数据采集工作，对列入“民航公共数据资源目录”的数据，应当按照民航各级行政机关及行业公共事务职能单位的要求，无条件提供数据并向“民航行业数据共享与服务平台”归集。二是建立基于“平台化”的数据共享制度。《征求意见稿》第五章明确了基于“民航行业数据共享与服务平台”的行业级数据共享总体机制，以及对数据管理方、数据平台方、数据提供方、数据使用方的相关要求。

在数据治理制度方面。一是建立多方参与的多元协同数据治理机制。《征求意见稿》第二十一条规定，民航企事业单位负有“规范数据全生命周期治理体系与流程建设，推动数据标准、数据架构、数据质量等任务的落地执行”的义务；同时，还规定数据提供方应承担“建立健全数据全流程质量管控体系”、数据使用方应“反馈数据质量情况”等的职责。二是建立全方位数据安全制度。《征求意见稿》第七章从民航数据安全管理制度建立、数据安全管理责任落实、数据安全分类分级保护工作、数据全生命周期安全防护机制、数据安全监测预警与信息通报等方面作了相关规定。

在数据收益分配制度方面。《征求意见稿》虽未明确具体制度要求，但对于公共数据在特定情况下的有偿使用等问题给出了原则性规定。如第三十条规定了“用于产业发展、行业发展的公共数据服务，可以按照政府指导定价有条件有偿提供，并对数据提供方适当进行成本价值补偿”等。

本次征求意见稿与上一稿相比，在职责分工、管理要求、数据治理机制等方面都进行了调整。但从制度优化的角度来看，《征求意见稿》仍有可进一步完善的内容。

一是对于民航数据的分类问题或可加强协调衔接。《征求意见稿》按照主体属性将数据分为了公共数据、企业数据和个人信息数据3类；而此前民航局发布的《民航领域数据分类分级办法》（2023年8月局务会审议通过）则是按照业务属性将数据划分为宏观调控、安全监管、市场管理、航空安全保卫、生产运行、航空服务、机场工程、空中交通管理、国际交流合作9大类。因此，在管理办法后续的完善成稿过程中，是否对二者进行一致化，或需统筹考量。

二是关于责任形式或可拓展和丰富。《征求意见稿》在监督管理一章中规定了“责令整改”及其5种情形，作为对违反相关规定的追责处罚方式。然而，对于其他可能发生的严重违规甚至违法行为，并未明确说明具体情形及处罚方式。是否需要在后续增加相应的法律追责规定，或明确与相关民事、行政乃至刑事责任的衔接，值得进一步研究。